中国检察官 | 非法占用“其他草地”行为的认定

非法占用“其他草地”行为的认定*

摘 要：非法占用“其他草地”的定罪处罚存在多重争议。规范层面，“其他草地”定义范围多次调整、地类归属在农用地与未利用地之间界定矛盾，导致法律适用困难。实践层面，不同主体对非法占用“其他草地”是否定罪存在分歧，证据采信规则不一，多种地类亩数如何合并计算标准模糊。理论层面，刑事处罚缺乏基础，一是违背法秩序统一性原理与刑法谦抑性原则，二是不符合生态法益保护与比例原则，三是朴素认知偏差导致法律实效不足。对此，建议将“其他草地”仍作为未利用地管理，并在审慎定罪与统一证据采信基础上，通过发布案例、行刑反向衔接、公益诉讼与相关部门协作等方式妥善治理。

关键词：其他草地 非法占用农用地罪 未利用地 地类性质

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实践中，非法占用“其他草地”是否构成非法占用农用地罪以及如何处罚存在争议，原因是“其他草地”的定义范围多次变动，“其他草地”地类归属于农用地还是未利用地存在矛盾。本文认为“其他草地”仍应作为未利用地管理，非法占用“其他草地”的，不宜按非法占用农用地罪处罚。

一、涉“其他草地”行政规范的冲突与适用困境

《刑法》第342条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成大量毁坏的，构成非法占用农用地罪。农用地由土地管理类行政法规规定，2023年11月自然资源部印发并施行的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称《规划指南》）将草地归为农用地，但不同规定对“其他草地”定义范围及地类归属存在冲突，致使司法实践认定存在困惑。

（一）“其他草地”的规定变迁

1.荒草地的初步确定阶段。1984年全国农业区划委员会发布的《土地利用现状调查技术规程》将荒草地归为未利用土地，定义为树木郁闭度＜10%，表层为土质，生长杂草，不包括盐碱地、沼泽地和裸土地。2002年原国土资源部印发的《全国土地分类（试行）》延用了前述定义及地类归属。

2.强调土地用途阶段。原国土资源部于2007年发布实施、2017年修订的国家标准《土地利用现状分类标准》（以下简称《现状分类》）将“荒草地”更名为“其他草地”，删除了“不包括盐碱地、沼泽地和裸土地”，调整为不用于畜牧业或放牧，仍归属未利用地。

3.农用地与未利用地分化并存阶段。2022年5月，自然资源部将“其他草地”的归属按照农用地统计。2023年1月，国家林业和草原局将“其他草地”作为农用地管理。《规划指南》将“其他草地”定义为“天然牧草地、人工牧草地、后备耕地以外的草地”，将以前的“其他草地”中“现状为荒草地，可用于开发补充耕地的土地”改为“后备耕地”，仍归属于未利用地，将其余没有使用价值的“其他草地”变为农用地严加保护。

（二）地类归属矛盾导致罪与非罪冲突

我国行政管理对土地的分类有两种，一是按利用现状用途进行的地类性质分类，草地是一级地类、“其他草地”是二级地类。二是按规划管理进行的归属分类，即常称土地归属三大类：农用地、建设用地和未利用地。非法占用农用地的行为构成犯罪，而根据《土地管理法》第77条、《土地管理法实施条例》第57条的规定，非法占用未利用地的属于行政违法行为。自《规划指南》施行后，认定非法占用农用地罪需分两步进行：先依据《现状分类》确定地类性质（事实判断），若事实上改变土地性质另作他用，再依据《规划指南》判断地类归属（规范判断），确认被改变的土地归属于农用地的，才构成非法占用农用地罪。由于《现状分类》中“其他草地”归属于未利用地，《规划指南》中新分出来的“其他草地”归属于农用地，此矛盾导致罪与非罪分歧。

（三）规范并行的适用困惑

《规划指南》施行后存在两个问题，一是拆分适用违背从旧兼从轻原则。若行为发生在《规划指南》出台前，审判发生在此后，部分司法机关依据《现状分类》认定地类性质后，再依据《规划指南》认定归属于农用地，将原本不构罪的行为定罪，违背从旧兼从轻原则。二是超范围处罚。《现状分类》中“其他草地”范围涵盖天然牧草地、人工牧草地以外的所有草地，而《规划指南》中按农用地处罚的新“其他草地”，需排除后备耕地。若行为及结果均在《规划指南》出台后，部分司法机关依《现状分类》确定面积，却依《规划指南》处罚，导致超范围打击。

二、非法占用“其他草地”罪与非罪的实践争议

（一）不同主体认定分歧较大

实践中，非法占用“其他草地”是否定罪一直存在争议，部分行政机关将“其他草地”归为未利用地，不移送司法机关，部分认为构罪，移送司法机关，但有的获得认可定罪量刑，有的并未被认可。有的检察院指控“其他草地”为农用地，但审判机关是否将其面积计入犯罪面积处理不一。

（二）行政认定类证据采信规则差异明显

实践中，“一地多证”现象频发，如滕某、松某非法占用农用地案中，国土资源部门认定为“其他草地”，林业和草原部门认定为林地。对此，有的审判机关以“事实不清、证据不足”为由不予定罪。有的参照《土地管理法》第14条，对于不同部门发证以何者为准的争议，由县乡政府决定。县乡政府仍依规交由自然资源部门核查，面临争议主体与调查主体两种身份并存的困境。

（三）多种地类亩数如何合并计算标准模糊

根据最高法《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第2条，非法占用并改变草原20亩以上符合入罪条件，但未达20亩标准的“其他草地”是否与耕地等不同地类面积合并以及如何量刑标准模糊。实践中，有的行政机关将未达20亩的“其他草地”与耕地、林地合并移送公安机关侦查；有的直接作为行政违法行为处理。有的审判机关对未达标的“其他草地”面积不予计算；有的计算面积，但不明确如何量刑。

三、非法占用“其他草地”不应纳入刑事处罚的理论依据

“其他草地”作为未利用地管理更为适宜，对其刑事处罚缺乏理论支撑，具体表现以下三个方面。

（一）违背法秩序统一性原理与刑法谦抑性原则

法秩序统一性原理要求规定之间价值统一，没有矛盾和冲突。但《现状分类》与《规划指南》之间的冲突，损害法律权威，损伤法益保护机能。同时，对非法占用“其他草地”入罪违背刑法谦抑性原则。非法占用农用地罪是行政犯，需以行政权的有效行使为前提。但统计显示，裁判文书网中有关非法占用“其他草地”的案件，当年被行政机关发现并移送司法机关的仅占7.6%，其余为隔年或多年后发现，部分行为人非法占用长达21年。行政管理缺位，却过度依赖刑法追责，背离刑法补充法的定位，不符合谦抑性原则。

（二）不符合生态功能定位与比例原则要求

草原监管工作的战略重点是生态、经济、社会目标并重，生态优先。《现状分类》因“其他草地”植被覆盖率最低，而排除其保障农业生产功能，主要承担生态用地功能。“其他草地”更符合未利用地生态保护与资源储备的定位。按照比例原则要求，从适当性看，农用地管理的核心是保障粮食安全，“其他草地”无此功能，按照农用地规制缺乏目标关联性；从必要性看，通过行政监管等非刑罚手段，足以保护“其他草地”，无需动用刑罚。

（三）朴素认知偏差导致法律实效不足

法律实效理论关注法律在现实中的实施效果，强调人的参与。占用“其他草地”的行为人年龄偏大，经历过屯垦开荒、承包草原等历史时期，对将荒草地变为生产资料，改良土壤、勤劳致富的朴素认知根深蒂固。“其他草地”多处于半干旱、严重缺水地区，为获取耕种收益，常伴随掠夺性使用地下水，不仅破坏土壤固有生态群落，一旦停耕还会加速土地沙化，脆弱的生态系统一旦破坏便难以修复。对非法占用“其他草地”行为追究刑事责任尚不能被朴素认知接受，认知偏差导致法律实施效果差，难以实现司法与社会的良性互动。

四、非法占用“其他草地”司法治理建议

（一）坚持审慎定罪原则

1.严格适用从旧兼从轻原则。行为发生在《规划指南》以前，应依据行为时的规范，认定“其他草地”为未利用地，不予定罪。对同时占用多种地类的，不将“其他草地”面积与耕地、林地等合并计入犯罪面积。

2.《规划指南》出台后的案件应审慎处理。在行政规范未统一前，因规范冲突，对非法占用“其他草地”案件，应优先按行政违法处理，不轻易启动刑事程序。其背后的刑法原理是非法占用农用地罪保护的法益是农用地的管理秩序，如果农用地管理秩序混乱，则应在前端进行处理，刑法不应为行政失范“背书”，待行政机关统一规范后，再考量刑事定罪的必要性。

（二）统一证据采信规则

对于“一地多证”或地类不明的案件，应规范地类性质认定程序。2021年5月内蒙古自治区人大常委会修正的《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第30条规定，林草双证的，系同一政府重复发证的自行处理；系上下级政府重复发证的，上级处理；系国务院林业主管部门与地方政府重复发证的，自治区政府提出意见，报国务院处理。可以推广此经验，行政机关明确地类性质后，再刑事立案；地类性质未确定的，审查起诉阶段可以作出存疑不诉处理。

（三）强化多元协同治理

1.发布案例统一司法尺度。最高检可发布指导性案例、典型案例，草地集中的省份可以联合发布典型案例，统一“其他草地”的未利用地属性，明确案件办理标准，减少地方差异带来的法律适用分歧。

2.对于非法占用“其他草地”作出不起诉的案件，检察机关可以通过制发检察建议、移送行政机关提出行政处罚意见、提起民事公益诉讼等方式依法全面履职。

3.检察机关也可以联合自然资源及林草部门建立协作机制，形成监管合力，宣示非法占用“其他草地”行为的违法性，并通过法治宣传，提高草原地区民众的法律意识，推动朴素认知与相关规定的良性融合，实现“其他草地”的有效管理与保护。

作者：赵国华 内蒙古自治区人民检察院党组成员、副检察长 二级高级检察官；刘海生 内蒙古自治区人民检察院法律政策研究室主任 三级高级检察官；赵雅男 内蒙古自治区人民检察院法律政策研究室三级检察官助理 全国检察机关重罪检察人才。

*本文为 2025 年度内蒙古自治区人民检察院检察理论研究重点课题“非法占用农用地犯罪审查认定研究”（NJ2025A02）的阶段性成果。

来源：中国检察官 杂志2025年12月（司法实务版）

转自：环食药实务