【独家】重构合规防线，激活民间投资：PPP 新机制落地路径与实战赋能

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（来源：新基建投融圈）

本期为大家分享《重构合规防线，激活民间投资：PPP 新机制落地路径与实战赋能》专题报告内容。

当前，特许经营作为政府与社会资本合作（PPP）的重要模式，在基础设施和公共服务领域发挥了积极作用，成为稳投资、补短板、促发展的重要抓手。然而，实施两年以来，地方政府、实施机构及社会资本方在项目落地过程中仍存在理解不充分、衔接不顺畅等问题。本期内容将从政策解读、市场分析及实操解决方案三个维度，全面探讨特许经营项目落地瓶颈的破解之道。

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破解项目落地瓶颈——从政策解读到标准动作

1. 使用者付费项目合规性判定：精准识别新增政府额外支出的风险红线

特许经营项目合规性判定是确保项目合法落地的首要环节。根据2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》），特许经营项目必须遵循“使用者付费”原则。

首先，合规性判定的核心在于精准识别新增政府额外支出的风险红线，确保项目不形成隐性债务。例如，财政部2025年通报的隐性债务问责中，黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元。其次，项目必须符合规划要求，严格遵循国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划等专项规划。第三，特许经营期限需合理设定，基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年，特殊项目可以适当延长年限。第四，还需避免不恰当的“打捆”操作，不得将市场化程度高的商业项目与适合采用特许经营模式的项目相互“打捆”，如内蒙古呼伦贝尔市通过违规捆绑包装政府和社会资本合作项目及向房地产开发企业借款新增隐性债务6.88亿元。

在实务操作中，合规性判定可采用“风险红线清单”筛查工具，按照清单逐一重点排查，例如：政府兜底承诺（如固定回报、保底量）、土地用途变更违规、环评未达标、未履行公开招标程序、授权链条不完整等。

2. 特许经营方案编制大纲解析：掌握大纲重点，高效产出方案

特许经营方案是项目落地的核心文件，其编制质量直接决定审批效率与推进进度。国家发改委2024年3月印发的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（以下简称《方案大纲》）提供了标准化指引，锚定大纲编制方案，是破解落地瓶颈的关键。

方案需涵盖项目概况、实施机构、特许经营内容、特许经营者选择、交易与投融资结构、监督管理与运营评价、风险管控、政府承诺和保障等内容。

编制过程中需重点关注：项目属性、项目授权路径、特许经营者持股比例、风险分担与退出机制、投融资结构、项目资本金比例、融资方式及限制条件、政府投资支持等关键要素。例如黄山旅游T1线一期工程特许经营项目，明确社会资本方持股70%，建设期内由政府方采用资本金注入方式给予投资支持，比例为资本金的30%。

3. 特许经营者参与路径“菜单式”设计：控股/参股/联合体选择策略与谈判要点

根据国办函〔2023〕115号文要求，特许经营项目应“最大程度鼓励民营企业参与”，并配套出台《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》。采用“菜单式”设计思路，为不同类型社会资本提供控股、参股或联合体等多样化参与路径，明确参与条件、选择方式、合作模式等核心内容，是破解项目落地瓶颈的有效策略。

（1）民营企业。市场化程度高、公共属性弱的项目鼓励独资或控股；关系国计民生、公共属性强的项目，民企股权占比原则上不低于35%；涉及国家安全、自然垄断属性的项目，应创造条件支持民企参与。同时，前置做好股权结构设计与融资保障，规划融资路径，协调增信支持，做好资金保障。

（2）央企国企。未强制要求民企占股的项目，应及时发挥自身优势独立投标或牵头组建联合体，争取主导权；需引入民企参股的项目，提前锁定优质战略合作伙伴；集团层面制定与民企合作的要求和标准时，明确各方权责利边界，保障管控力与风险可控性，实现共赢。

（3）地方平台公司。PPP新机制倒逼地方平台向政府出资人代表转变，在地方政府明确通过资本金注入方式支持的项目中，要依法履行出资人职责、参与治理，但不主导经营、不承担社会资本职能，做好履约监管。

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特许经营市场回响——特许经营项目市场参与情况与问题剖析

1. 地方平台转型复盘：本级投资限制下的参与困境与突破优化路径

地方平台是特许经营项目重要参与主体，当前面临本级投资限制的困境。根据《方案大纲》规定，地方平台仅能以非控股参股方式参与新建项目或通过存量资产TOT模式参与，不得直接投标或控股，这对其参与模式和能力提出全新挑战。

参与困境主要体现在：本级投资限制导致其无法直接参与新建项目；融资渠道受限、难度大且成本高；专业能力不足，市场化运作、风险管理、项目运营等方面经验欠缺。

突破优化路径：积极盘活存量资产，积极参与TOT、ROT等存量项目；着力提升专业化运营水平，从“融资平台”向市场化主体转型；强化市场化运作，与央企、国企或民营企业组建联合体，弥补专业能力短板。

2. 央国企参与实践反馈：项目布局、投资倾向、角色转型

根据明树数据统计显示，央企是中国特许经营领域的核心投资方与主力军，尤其在大型基建、能源、水利等重资产、长周期特许经营项目中占主导。

项目布局与投资倾向特征：区域偏好明显，更倾向于投资经济发达地区或国家战略项目。聚焦基础设施和公共服务领域，在交通基建、城市更新等领域表现活跃；投资模式多元化，积极参与BOT、ROT、TOT等模式；投资区域向中西部延伸，如甘肃S10张掖至马鬃山高速公路张掖段，中标金额达到114.14亿元。

为适应新机制下的项目要求，央国企需实现两大转型：一是从传统基建领域转向新兴基建领域，跳出传统交通、市政等同质化竞争赛道，抢占产业发展新机遇；二是从“重建设”向“投建营一体化”升级，将核心竞争力从工程建设能力转向全生命周期的运营管理、服务提升与价值创造能力，适配使用者付费导向的特许经营要求。

3. 民企投资现状透视：政策红利获得感、市场准入壁垒与投资意愿动态

随着“PPP新机制”实施和《管理办法》修订，政策红利持续释放，根据明树数据统计显示，民企投资整体态势积极，但仍面临制度性障碍、竞争劣势等历史问题。

民企参与呈现三大特征：投资领域多元化，深耕基础设施领域，积极布局新型基础设施项目；投资规模稳步扩大，项目数量及投资规模占比均实现同比增长；投资区域向三四线城市延伸，有效填补当地设施与公共服务缺口。

挑战：市场准入隐性壁垒，如部分项目设置不合理资质、资金要求，如福建省泉州市惠安县曾要求小规模房屋建筑和市政基础设施工程施工投标人需在本地注册登记；融资困难突出，信用等级较低；全生命周期管理与风险防控经验欠缺，运营能力有待提升。

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实操破局——特许经营项目落地全过程解决方案

1. 特许经营方案编制标准化指引：明确核心边界条件，实现方案内容无缺漏

特许经营方案是项目合规落地的核心，编制需构建清晰实操步骤，明确五大核心边界条件：精准界定项目属性；明确特许经营方式；确定合理特许经营期限及延长理由与审批依据；明确风险分担规则，遵循风险与收益匹配原则；明确收益分配原则。

明树具备工程咨询单位PPP咨询甲级专项资信证书，拥有在PPP领域提供全过程、高水准专业咨询服务的资质与技术能力。公司深度掌握《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版）》，依托多年在全国范围内数百个特许经营项目的实操经验，明树构建起一套逻辑严密、边界清晰、要素完备、高度契合政策导向的特许经营方案编制方法论体系，为项目合规落地提供专业支撑。

2. 审核招标高效落地：直击方案合规性校验、招标流程卡点的解决方案

方案审核与招标是特许经营项目落地的关键环节，直接影响项目落地周期与实施质量。通过直击方案合规性校验要点和招标流程卡点，设计高效落地解决方案，可显著缩短项目落地周期，提升项目实施效率。

方案合规性校验重点关注四方面：一是项目属性是否符合特许经营要求，是否严格排除纯公益、纯商业项目；二是风险分担是否合理，政府与社会资本方的风险责任划分是否清晰，是否避免政府承担过重风险；三是收益分配是否公平，既保障社会资本方合法权益，又防止过度盈利，兼顾公共利益；四是政府承诺是否合规，是否存在构成实质兜底的违规承诺，如固定回报、回购社会资本投资本息等。

招标流程卡点主要体现在两方面：一是跨部门协同低效，多部门分头管理导致流程冗长、权责交叉，缺乏统一机构统筹协调；二是材料与标准不统一，不同地区对招标材料要求差异较大，标准不统一，增加了参与方准备成本与审核难度。

以重庆綦江至贵州习永高速公路PPP特许经营者项目为例，明树凭借专业能力，一站式解决特许经营方案审批和招标过程中的关键问题，为地方政府提供从前期谋划、方案编制、评审答辩、招标代理到协议谈判的全流程咨询服务，助力项目在严监管背景下实现高质量、高效率、高合规性落地。

3. 特许经营协议精编指南：实践总结提炼争议、权责不清的核心条款设计方案

特许经营协议是规范双方权利义务、保障项目稳定运行的核心法律文件。常见争议条款集中在：定价机制、调价要求、提前终止补偿计算方法、权属移交范围、标准、程序及责任划分。

核心条款约定不清晰，易导致特许经营权的授予及服务边界争议，引起履约争议或审计风险；价格机制不科学，易导致“收不抵支”或“暴利争议”，影响项目长期稳定运营；风险分担、绩效考核的不合理，易产生风险分配失衡或“按效付费”失灵的风险。

明树可提供协议全流程法律与商务谈判支持，依托存量项目再谈判与争议化解经验，前置识别风险、防控争议，为项目稳定运行奠定契约基础。

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总结

特许经营项目落地虽面临政策理解偏差、合规认定复杂、参与主体协同不足等多重瓶颈，但通过系统梳理政策框架、复盘市场实践、优化实操流程，可构建“政策解读—市场适配—实操落地”全流程解决方案体系。未来，随着政策体系、市场生态不断完善及专业服务能力提升，特许经营模式将进一步激活民间投资活力，在基础设施和公共服务领域发挥更大作用，为经济社会高质量发展提供坚实支撑。

北京明树数据科技有限公司，成立于2017年，是专注数据智能应用和数据资产管理的科技企业。公司连续获评国家高新技术企业、中关村高新技术企业、中关村瞪羚企业、北京市“专精特新”中小企业，具备国家数据管理能力成熟度（DCMM）资质，拥有投融资咨询专项甲级资信。融合大数据、人工智能与专家经验，践行“数据+软件+咨询”一体化创新模式，为上百家金融机构及大型企业提供包括数据交易、数据治理、数据应用、数据资产入表、数据资产融资和资产数字化上链等数据应用和运营服务。

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专业咨询

明树数据深耕行业多年，提供从投融资规划、项目管理到数字化转型的全方位专家咨询服务。

投融资咨询

• 投融资规划

• 资金申报

• 特许经营（PPP新机制）

• 公共资源有偿使用

• 存量PPP管理

• 其他投融资模式

项目咨询

• 可行性研究

• 绩效评价

• 投资风险评估

• 社会稳定性评估

• 招标代理

数字化咨询

• 企业数字化转型

• 智慧城市/园区

收费公路咨询

• 投资前-交通量预测

• 运营前-定价机制研究

• 运营期-引流增收与拥堵治理

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数据要素

覆盖数据全生命周期，挖掘数据价值，实现资产化变现。

数据治理

• 数据安全分级分类

• 数据质量管理

数据资产化

• 数据资源入表

• 数据资产融资

数据交易服务

• 明树云·标准化数据会员服务

• 定制化数据交易服务

• 数据运营/授权服务

• 数据供需对接平台

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全栈软件

自主研发的业务系统与管理平台，驱动业务数智化升级。

数字政务

• 政府特许经营项目管理系统

• 发改委在线审批平台

• 住建厅项目绩效管理系统

• 财政厅专项债管理系统

项目管理

• 企业投资项目管理平台

• 全生命周期项目管理系统

• 资金管理平台

• 采购与市场运营管理系统

行业智慧管理

• 慈善公益智慧管理平台

• 智慧农业管理平台

• 交通智慧管理平台

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AI智能体