杨瑞龙：有为政府的功能界定

杨瑞龙 中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

以下观点整理自杨瑞龙在CMF宏观经济热点问题研讨会（第113期）上的发言

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党的二十届四中全会提出，“十五五”时期经济社会发展要遵循六大原则，其中之一便是坚持有效市场和有为政府相结合。关于“有效市场”的含义，经济学界意见相对统一，即让市场在资源配置中发挥决定性作用。然而，对于“有为政府”的内涵、功能边界及其作用机制与方式，学界仍存在分歧；在社会主义市场经济体制下有效市场与有为政府应该相结合，观点比较一致，但对于有效市场与有为政府如何结合则观点不尽相同。对此，我提出以下几点思考。

一、厘清政府作用的领域与机制

西方主流经济学在探讨政府与市场关系时，观点也不尽相同。新古典经济学认为在充分竞争的市场条件下，市场机制这只“看不见的手”能够自动实现资源配置的“帕累托最优”，政府只是“守夜人”，其功能是弥补市场缺陷、提供公共产品等。凯恩斯主义认为，由于有效需求不足，市场不可能被自动出清，从而需要政府作为宏观调控者实施总量需求管理政策干预经济，以实现充分就业、物价稳定、经济增长等宏观调控目标。我国的体制及国情决定了我们在界定政府功能时不能照搬照抄西方主流经济学，应充分认识到我国政府的角色更为复杂，至少可以从以下三个维度进行梳理：

一是作为行政管理者行使职能。行政管理是一个复杂的大工程，包括政治、社会、经济、文化、国防等，我国还有一个重要特色，那就是党对经济工作的集中统一领导，党的领导通过各级政府实施相关的领导和管理功能。

二是作为国有资产所有者行使职能。政府作为国家的代理机构对国有资产行使所有权，具体的执行机构就是国有资产监督管理委员会（国资委）。国资委在国有经济布局优化、现代企业制度的构建以及国有企业治理结构框架设计等不同层面发挥所有者的功能。

三是作为宏观调控者发挥功能。这是基于资源配置逻辑来阐述政府的功能，政府通过综合运用经济、法制、行政等手段来干预经济活动，包括弥补市场失灵、提供公共产品、熨平经济波动、保持经济稳定增长等，进而实现资源的最优配置。

我们在讨论政府与市场关系时主要是从资源配置的视角展开的。从经济学视角来看，资源配置的主体或机制无非包括市场与政府两者。如果由政府来主导或控制资源配置，那么此经济形态就是高度集权的计划经济，而如果完全由市场机制配置资源那么此经济形态则是完全竞争的市场经济。历史经验证明，完全由政府配置资源的计划经济是低效的，而完全由市场配置资源也不现实的，因为市场是不完善的，市场会失败。因此，现实的经济形态是政府与市场必须相结合。处理好政府与市场关系是构建高水平社会主义市场经济体制的核心问题。习近平总书记告诫我们，“在市场作用和政府作用问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进格局，推动经济社会持续健康发展。”为了避免讨论中的歧义，我们主要从资源配置的视角讨论“有效市场和有为政府相结合”的问题，即探讨在资源配置过程中，政府和市场应如何分别发挥其相应的作用。

二、政府的有为应体现在既“放得活”又“管得住”上

这里所说的“放的活”与“管得住”的主语都是指政府，即在资源配置层面，有为政府的作用主要体现为既要“放得活”，又要“管得住”，不能陷入“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的恶性循环。“放的活”就是要让微观主体充满活力；“管得住”就是要维护市场秩序，保持经济长期稳定有序发展，其核心命题就是处理好政府与市场关系。关于政府与市场的关系是平行并重，还是存在优先次序，学界看法不一。我们可以先看看中央文件的表述。党的十九大报告的表述是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，党的二十大报告的表述是 “充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，前后的变化是由 “和”改为“，”“和”表明前后句是并列关系，“，”表明前后句是先后关系。也就是党的二十大报告进一步明确了市场与政府的逻辑顺序，即在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用在前，更好发挥政府作用在后。这表明发挥市场的决定性作用是首要的，即必须首先要通过深化改革确立市场主体，完善市场体系，构建一个良好的市场环境，让市场在资源配置中起决定性作用，在此基础上再更好发挥政府作用。换言之，从资源配置角度看，政府作用的边界在一定程度上是由市场来界定的。

当然，“更好发挥政府作用”包含两层含义：一方面，在市场机制尚不健全的条件下，通过政府作用进行弥补市场失灵；另一方面，针对市场发育不足的现状，政府可以通过推进改革来健全市场体系，主动构建高水平的社会主义市场经济体制，创造让市场在资源配置中起决定性作用的体制条件。

因此，理解政府与市场的作用，首先应着眼于“有效市场”的构建，即实现“放得活”。这包括通过坚持“两个毫不动摇”的原则深化国有企业改革、促进民营企业发展来激发微观主体活力，建立统一开放竞争有序的市场体系、完善市场基础制度以及构建全国统一大市场等。这是处理政府与市场关系的首要前提。在“放得活”的基础上，政府必须“管得住”，即政府职能要及时到位，避免缺位、错位和越位。我们需要认识到，不仅市场会失灵，政府也可能失灵，这种失灵既可能是由于做得太多，也可能是由于做得太少。因此，政府对经济的管控必须把握好“度”，即有度的宏观调控。综上所述，政府与市场的关系必须以有效市场为首要前提，在此基础上合理界定政府职能，唯有如此，才能真正建立起让市场在资源配置中起决定性作用、同时更好发挥政府作用的体制机制。

三、完善宏观经济治理是“有为政府”的重要体现

“管得好”是有为政府的重要体现，“管得好”不等于政府管得越多越好，也不是管的力度越大越好，而是需要不断优化政府管理经济的方式，这就需要完善宏观经济治理。完善宏观经济治理是习近平经济思想的重要组成部分。按照习近平总书记的论述，宏观经济治理就是“科学的宏观调控”与“有效的政府治理”。宏观经济治理的内涵显然不同于传统意义上的宏观调控，后者主要基于凯恩斯主义逻辑，侧重于政府如何通过财政金融手段调控经济，而宏观调控无论在调控目标、调控方式、调控机制等方面不同于凯恩斯主义逻辑下的宏观调控。政府需要通过完善宏观经济治理发挥有为的功能，这主要体现在以下四个方面：

第一，强调国家战略规划体系在宏观调控中的重要作用。政府在实施经济管理时，涉及一系列经济政策与非经济政策，这些政策往往出自不同的部门。如何保证政策取向的一致性，避免不同政策间相互冲突导致的“合成谬误”，是有为政府的重要体现。党的二十届四中全会作出的制定“十五五”经济社会发展规划的建议为有为政府功能的发挥创造了制度性条件，这是社会主义国家的制度优势，我们可以通过完善国家战略规划体系来实现这一目标。

第二，优化总量调控。这是有为政府在宏观治理中发挥作用的关键领域，即政府运用经济手段调控宏观经济的运行。面对当前的经济下行与需求不足，我们需要实施更加积极的财政政策和相对宽松的货币政策。当前不仅要强调政策的力度，更要强调政策的效率。政策效果很大程度上取决于传导机制的优化，这又在很大程度上依赖于深化改革，即如何构建有效市场以及如何深化财税金融体制改革。只有市场化改革和财政金融改革到位，宏观政策的传导机制得到优化，总量调控才能有效发挥作用，从而才能真正实现市场有效与政府有为。

第三，完善结构性政策。这是我国宏观调控区别于西方国家的重要特征。作为一个处于市场化、国际化、新型工业化与城市化转型中的国家，区域政策和产业政策在中国具有特殊重要性。特别是在“十五五”规划期间，构建现代化产业体系、推动新旧动能转换对于高质量发展至关重要，这需要出台最优化的产业政策和区域政策。区域政策和产业政策本质上是政府利用政策工具对结构形成过程进行的适度调控与干预，如果干预不当反而可能导致资源错配。我认为，结构性政策的制定与实施也应该遵循有效市场与有为政府相结合的原则，即结构性政策必须遵循市场经济的逻辑，同时政府利用政策工具来干预结构的形成过程，其目标是实现资源的最优配置。

第四，实施必要的行政干预。在经济出现过度波动时，政府可以出台相应的、规范的行政干预手段以解决某些特定的微观问题。

四、有为政府的发挥需要优化政商关系

西方主流经济学在其教科书中把政府抽象为市场的对立面，政府与市场存在替代关系，在市场做不好或做不了的地方发挥政府的作用。这种抽象的政府含义不能完全描述我国的政府行为。当我们在讨论有为政府时，我认为分中央政府与地方政府两个层面非常有必要。对于中央政府的有为功能界定，各界意见相对统一；而地方政府的角色定位与功能发挥就比较复杂，完全超出了西方经济学的教科书，政府与市场之间不完全是相互对立或替代关系，在一定条件下也可以是相互促进与合作的关系。，在中国，地方政府在过去四十年中扮演了至关重要的角色。财政分权促使地方政府具有强劲追求经济发展的动机，为了更好的政绩而追求GDP，为了追求GDP而热衷于招商引资，并努力营造良好的营商环境，包括产权界定与产权保护，促进了本地的市场化进程，，从而使地方政府演变为兼具政治功能与经济功能的双重组织，形成了复杂的政商关系。这种政府官员与企业家之间密切的互动关系即政商关系在转型过程下虽能一定程度上部分化解了产权规制与等级规制的矛盾，但也引发了过度追求GDP、腐败及环境破坏等问题。

进入新时代，习近平总书记强调要构建新型政商关系。鉴于中国体制的特殊性，地方政府与企业间的密切关系无法割裂，我们不是要全面废除政商关系，而是要重塑政商关系。一方面，地方政府的官员不能为了“避嫌”而故意在政商之间画地为牢，“门难进、脸难看”固然需要改变，但不能出现“门进不来、脸看不见”的另一极端现象。地方经济发展中出现的许多问题需要政府与企业之间的沟通协调，解决实际问题，保持亲近很有必要。另一方面，我们需要在政商交往中防止“吃拿卡要”，避免因“寻租”而产生腐败行为，为此政商关系要“清”，政府官员必须保持廉洁公正、政务活动需要公开透明。通过建立“亲清”政商关系，可以在地方层面构建有效市场和有为政府相结合的机制。在此过程中，为了鼓励地方政府应有所作为，避免错位、失位、越位，需要通过改革转变政府职能，围绕高质量发展目标构建差异化的地方政府官员的考核指标体系。

以上即是我关于“什么是有为政府”以及“有效市场和有为政府如何结合”的几点思考。希望通过对以上问题清晰的判断与表述，有助于我们在十五五时期坚持有效市场与有为政府相结合的原则贯彻实施五年规划，加快构建高水平社会主义市场经济体制，推进中国式现代化。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。