证券期货监管办法发布：设防火墙厘清边界，快速通道处置紧急风险

21世纪经济报道 记者 崔文静

运行超过17年的证券期货市场监管措施程序规范，完成从“试行”到“正式”的关键一跃。

日前，中国证监会正式发布《证券期货市场监督管理措施实施办法》（以下简称《实施办法》），将于2026年6月30日起施行，2008年发布的试行办法同步废止。

此次《实施办法》的出台，不仅是对原有试行规定的全面升级与固化，更是对监管实践中长期存在的程序模糊地带进行的一次系统性廓清，核心在于为监管执法行为本身“立规矩”。

《实施办法》共二十五条，以规章形式明确了监管措施的种类、实施原则与全套程序要求。

其中最受市场关注的亮点在于：清晰界定了监管措施与行政处罚的适用关系，为大量“中间地带”执法行为提供了明确的程序指引；同时，构建了兼顾当事人权利保障与风险处置效率的弹性机制，特别是在应对紧急风险时设置了快速处置通道。这标志着中国证监会在落实法治政府建设要求、推进监管执法规范化精细化方面迈出实质性一步。

监管措施，是区别于行政处罚的另一类重要监管手段，以“责令改正”“出具警示函”“监管谈话”等为代表，其目的在于及时矫正违法行为、防范风险扩散，具有更强的纠偏和预防功能。自2008年试行办法实施以来，这类措施在快速响应市场异常、督促机构合规方面发挥了不可替代的作用。

然而，随着市场发展与法律环境变化，试行办法的局限性逐渐显现。一方面，对监管措施的法律定位认识存在偏差，其与行政处罚的边界在实践中有时模糊；另一方面，当事人在面临某些影响较大的监管措施时，其陈述、申辩等程序性权利保障的充分性有待加强。此外，监管措施决定书的记载、送达等环节也存在改进空间。

新制定的《实施办法》正是直面这些问题。它严格遵循“程序法”定位，不创设新的监管措施类型和适用情形，而是专注于为现有法律、法规、规章中已规定的各类监管措施，搭建一套统一、透明、规范的实施程序框架。其修订思路明确：坚持依法行政提升规范化，坚持问题导向确保连续性，并在程序设计上突出监管措施“及时矫正”的效率要求。

《实施办法》一项突破性的规定，在于清晰回答了实践中一个常见疑问：当同一行为可能同时涉及行政处罚和监管措施时，应如何适用？

对此，《实施办法》第二十二条确立了基本规则：“违法行为被给予行政处罚的，不再采取监督管理措施，但为及时防范风险或者保护投资者合法权益，确有必要采取的除外。”这一规定经历了公开征求意见阶段的优化调整。最初的征求意见稿规定“立案后不再采取监管措施”，但市场反馈认为，立案不等于最终处罚，若因证据不足等未予处罚，又未及时采取监管措施，可能形成风险防控的“真空地带”。

正式稿采纳了该意见，将时点从“立案”后移至“处罚”后，并增加了“为及时防范风险或保护投资者合法权益”的例外条款。这一调整既避免了针对同一违法行为的重复处理，也保留了在行政处罚程序耗时较长的情况下，为快速阻断风险、保护投资者而先行采取必要监管措施的空间，体现了原则性与灵活性的统一。

为强化对行政相对人合法权益的保障，《实施办法》显著完善了监管措施的实施程序，特别是对当事人权益影响较大的措施类别。

《实施办法》明确列举了十四类常用监管措施，并设置兜底条款。其中，对第七项至第十四项措施，包括“责令处分有关人员”“认定为不适当人选”“限制业务活动”“责令股东转让股权”等八类措施，规定了更为严格的特别程序。实施机构在采取这些措施前，必须向当事人送达事先告知书，明确告知拟采取措施的内容、事实、理由和依据，并保障当事人依法享有陈述、申辩的权利。当事人有权在收到告知书后一定期限内提出意见，实施机构必须进行复核。

此外，《实施办法》统一明确了当事人的救济渠道：对监管措施决定不服的，可以依法申请行政复议或直接向人民法院提起诉讼。这为所有监管措施提供了明确、对等的法律救济路径。

强调规范与权利保障的同时，《实施办法》并未忽视监管措施“及时矫正、防范风险”的核心功能，专门建立了紧急情况下的快速处置机制。

《实施办法》规定，当出现证券公司等机构监管指标恶化、发生重大风险事件等情形，实施机构可以当场或通过电子通讯等方式听取当事人意见，豁免事先告知程序的时限和形式限制。在确实无法联系到当事人等特殊情况下，经实施机构主要负责人批准，可不适用事先告知程序。

这一机制为处置突发性、紧迫性风险提供了至关重要的程序弹性，但其适用设定了严格的前提和高级别的内部审批，确保“快速通道”不被滥用，平衡了风险处置效率与程序正当性。

另一个值得关注的细节是，《实施办法》第二十条对兜底条款的适用程序作出了补充规定：其他法律法规、规章规定的监管措施，若对当事人权利义务有较大影响的，同样需要适用事先告知、陈述申辩以及快速处置等核心程序。

此规定源于公开征求意见时市场的建议，旨在堵塞可能存在的程序漏洞，确保所有实质意义上对当事人产生重大影响的监管措施，无论其名称和直接依据为何，都能被纳入统一规范的程序框架中予以约束。

业内人士分析指出，从“试行办法”到“实施办法”，一词之变，反映的是资本市场基础性监管制度从探索成熟到定型完善的进程。《实施办法》通过织密程序之网，既为监管机构依法行使职权提供了清晰指引，也为市场各类主体提供了稳定的行为预期，是资本市场法治化建设的又一重要基石。