贵州铜仁将扶贫基金用于放贷，打造“稳赚不赔”的扶贫生意

撰文｜秦仲海 陆火

出品｜塔子山评说

承接政府“带动580户贫困户脱贫”的扶贫任务、接受2.9亿元扶贫基金后，多家民营企业如今将要陷入绝境。

2016年，贵州御诺乳业有限公司（下称“御诺乳业”）经政府招商引资，入驻贵州省铜仁市碧江区；2017年，御诺乳业获得了先后两笔共计2.9亿元的“贷款”。

位于贵州铜仁的御诺乳业

但这些贷款，有别于一般的“民间借贷”。在案证据显示，它们属于“贵州脱贫攻坚投资基金扶贫产业子基金”，由财政性资金与金融机构分别出资15%、85%。

御诺乳业基本完成了项目建设以及“带动580户贫困户脱贫”的任务。后因疫情等影响，企业经营陷入困境，未能如期偿还“欠款”，御诺乳业及多家担保企业被告上法庭，要求归还本金及利息。

“企业完成扶贫任务时，政府享有政绩；企业经营遇阻时，政府立即抽身而退，转而要求企业和担保方承担全部资金风险。”

知情人士分析，在该事件中，铜仁当地以“扶贫产业基金用于放贷”的方式，将本属于政府的扶贫任务转移给企业，将风险共担的投资行为包装成“民间借贷”，打造了一桩“稳赚不赔”的生意。

01 担上“扶贫任务”的政企合资企业

2016年，为了扶持产业发展，贵州省脱贫攻坚办公室设立了贵州脱贫攻坚基金扶贫产业子基金，初始规模为1200亿元，其中，财政性资金和金融机构分别按照15%（省财政6%，区财政9%）、85%的比例出资。

在这一背景下，御诺乳业获得了2.9亿元“扶贫基金”的使用额度。

御诺乳业，是在铜仁市碧江区政府主导下、政企合资于2016年组建的一家招商引资企业，由铜仁市碧江区城乡建设投资集团（下称“碧江城投”）与湖南御诺资产管理有限公司按照3:7的比例出资。

贵州本地媒体2019年对御诺乳业的宣传报道

在案资料显示，御诺乳业并非直接从相关部门获得该笔“扶贫基金”。这些政策性资金，被以“贷款”的形式汇至御诺乳业。

资料显示，2017年，贵州省筑银扶贫产业基金（有限合伙）、铜仁市国有资产投资有限公司（下称铜仁国资公司）分别委托贵阳银行铜仁分行，向御诺乳业发放了两笔共计2.9亿元的贷款，为期15年。

获得相关资金的同时，御诺乳业被要求承担了“带动建档立卡贫困户脱贫人数原则上不低于580人”的扶贫任务。

企业对资金的使用，与其所承担的扶贫任务，被严格绑定。

相关的协议约定：御诺乳业每使用50万元扶贫基金，每年须给1户贫困户1万元以上的分红补助；此外，基金的投资，亦与贫困户在该企业就业人数等挂钩。

获得2.9亿元扶贫基金后，在相关部门的监督、指导下，御诺乳业将之用于企业项目的建设以及帮扶贫困户。

知情人士介绍，御诺乳业的相关项目，曾通过贵州省财政厅审计，确认资金使用符合规定，且已带动580户贫困户脱贫。

02 扶贫基金被指违规用于“民间贷款”

知情人士还介绍，起初，御诺乳业尚能如期偿还“贷款”，但随着疫情、政府承诺配套资金未到位等多重因素的影响，企业的生产经营逐渐陷入困境，开始无力还款。

2025年初，贵州省筑银扶贫产业基金（有限合伙）、铜仁国资公司将御诺乳业起诉至法院，要求企业偿还本金及利息。

一同被起诉的，还有承担担保责任的湖南羴牧农牧业发展有限公司、青岛瑞氏生物科技有限公司等多家民营企业。

案件进入诉讼流程后，关于案涉资金究竟是“政策性资金”抑或是“民间借贷”，成为该案的核心争议焦点。

被告公司的一位代理律师向笔者介绍，在案证据显示，案涉2.9亿元资金，属于“贵州脱贫攻坚投资基金扶贫产业子基金”，具有明显的政策性，并非普通的商业借款资金。

根据贵州省财政厅2016年12月制定的《贵州脱贫攻坚投资基金产业子基金管理办法（试行）》第九条，产业基金的投资方式，采取股权投资等；第二十六条亦规定，产业基金不得从事“债务融资工具”等业务。

贵州省规定，扶贫产业基金不得从事“债务融资工具”等业务

此外，贵州省财政厅2017年5月作出的《关于进一步做好贵州脱贫攻坚投资基金扶贫产业子基金有关工作的通知》亦规定，在不改变基金属性、不增加投资成本等前提下，由投资方与投资对象协商选择股权或债权投资方式。

前述代理律师据此指出，因此，贵州省筑银扶贫产业基金（有限合伙）、铜仁国资公司向御诺乳业支付的2.9亿元资金，在性质上属于政策性扶贫基金，而非“民间借贷”。

贵阳银行投资业务审查委员会的批复文件清晰显示，案涉2.9亿元属于扶贫产业子基金，且系“投资”

“也就是说，案涉资金属于政策性投资。若非要将之认定为‘民间借贷’，那便意味着相关政府部门、金融机构擅自改变了扶贫基金的属性，系违规操作。”前述代理律师表示。

该代理律师表示，因此，双方所签订的“贷款”合同，系将扶贫基金违规转化为借贷资金，明显违反了贵州省的强制性行政规定，属于无效合同。

03 扶贫任务成了“稳赚不赔”的生意

理想状态下，贵州省的“扶贫基金投资”模式，能达到一个双赢的局面：企业获得发展资金，政府则通过企业完成扶贫任务。

但现实层面，并非每一家获得扶贫基金支持的企业，都能获得预期的良好发展。一旦企业没有发展好，怎么办？

事实上，《贵州脱贫攻坚投资基金产业子基金管理办法（试行）》第三条明确规定，政府通过财政出资、明确投资方向、界定投资范围、提供风险增信服务等方式发挥主导作用；政府不向其他出资人承诺投资本金不受损失、不承诺最低收益、不形成政府债务。

贵州省认可产业基金投资的风险性

也就是说，政府非常清楚：产业基金的投资是有风险的，本金是有可能损失的，收益是没有保障的，政府债务是有可能形成的。

为将资金的风险降到最低，在铜仁，相关部门及金融机构，通过“委托贷款”的形式，将贵州省级层面规定的扶贫基金投资模式，转化成商业借贷关系。

在“商业借贷关系”的包裹下，扶贫任务被打造成了一项“稳赚不赔”的生意：

企业完成扶贫任务时，政府享受了扶贫工作的政绩，同时还能收回本金及获得部分利息；

如果企业遇到经营困难，政府立即抽身而退，转而要求企业承担全部资金风险。

为避免企业没有能力偿还的局面出现，早在签订“借贷合同”时，多家民营企业即被要求为贷款做担保，承担连带责任。

但这些公司的股东会决议及《担保承诺函》均明确载明，担保对象是“贵州御诺乳业有限公司在贵行申请的贵州脱贫攻坚投资基金扶贫产业子基金29000万元”，而非为商业贷款提供担保。

这种风险分配机制，是否公平合理，引起了一定的讨论。笔者注意到，2020年，贵州省锦屏县法院曾审理一起类似案件，同样涉及扶贫产业子基金纠纷；法院在裁定书中认定，这类纠纷因涉及政策性贷款，不宜用民事法律关系调整，最终裁定驳回起诉。

这一判例，为御诺乳业被诉一案提供了重要参考。案件的核心争议点，在于法律关系性质：案涉资金属于政策性扶贫基金投资还是民事借款，这将决定纠纷是否适用民事诉讼程序。

作为被告一方的案涉民企，提出了多个法律抗辩理由。他们主张，案涉资金实为扶贫基金投资，而非借款，双方构成行政法律关系，不属于民事诉讼受案范围。

04 多家民企被“连带责任”逼至绝境

如今的御诺乳业，虽已完成项目建设，但因资金链断裂、资产被冻结等，已然处于停产状态，只能静待司法机关的裁判。

更“惨”的，是为相关“贷款”提供担保的湖南羴牧公司等多家民营企业。对案涉扶贫基金，他们没有使用分毫；对御诺乳业的经营管理，他们亦未有任何参与。如今，却也成为了被告，被要求承担连带清偿责任。

对被诉一事，湖南羴牧公司等企业坚持认为，纵观此事，铜仁国资公司等违规将扶贫基金转化为“民间贷款”，改变了扶贫基金的性质，违反了政策性规定，担保企业无义务对违规的的“借贷债务”承担担保责任。

被告企业还强调，公司之所以愿意对“贷款”进行担保，是基于对扶贫基金政策及银行审核流程的信任，不知晓资金被违规转化为“委托贷款”的情况。

知情人士亦指出，如果法院判决这些担保企业承担连带清偿责任，将导致多家原本经营正常的民营企业被拖垮，形成多米诺骨牌效应，严重影响社会稳定。

铜仁中院、碧江区法院已对相关案件开庭审理

一端是扶贫基金形成“亏损”，另一端是多家企业或将破产，面对这一复杂的政企纠纷，一位业内人士指出：问题的解决，需要超越单纯的法律判决，寻求更符合各方利益的综合方案。

该业内人士分析，分类施策，或许是破解困局的关键：对于有市场前景但因临时困难无法还款的企业，可通过债务重组、调整还款计划等方式给予喘息空间。

而知情人士亦介绍，目前陷入困境的御诺乳业，并非已经毫无生机，企业已引入新的投资者，计划通过盘活资产，恢复造血功能。

“如果当地愿意给企业3-5年发展窗口期，企业不仅可以盘活现有资产，还可实现产值3亿元以上，带动周边群众就业。”知情人士说，相较于将所有风险转嫁给企业、逼垮多家民企，不如探索一条让各方共同应对、承担、化解“贷款”风险的道路。

笔者获悉，相关案件已由铜仁市中院、碧江区法院数次开庭审理。无论判决结果如何，这起由扶贫基金引发的“借贷纠纷”，都已引发对政府角色、企业责任和扶贫模式的多重反思。

知情人士指出，案涉项目本意是助力扶贫，项目的暂时失败有诸多客观因素，若因此而致使更多民企被“连带债务”拖垮、新增大量失业人员，恐怕会愈发偏离“扶贫”本意。