他山之石——养老金融创新的国际镜鉴

来源：金融一线

　　2025年12月17日，以“融创共生”为主题的第20届中国保险创新论坛暨第20届中国保险创新大奖颁奖盛典在常州举行。清华大学中国保险与风险管理研究中心主任冯润桓发表了主题演讲。

　　冯润桓指出，当代中国面临人口老龄化的挑战，但其深远的影响将在未来二十年后更突出呈现。建立符合中国国情的长期护理制度，需要妥善地处理相关参与者，比如医疗机构、护理机构、失能老年人、工龄人群等各个社会主体的经济关系与激励机制。对比国外制度先行国家，例如日本的介护制度，我们才能取长补短，学习他们的成功经验和历史教训，避免或解决日本出现的人口老龄化的社会问题。

冯润桓 清华大学中国保险与风险管理研究中心主任

　　以下是冯润桓的演讲全文：

　　2025年7月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，将在未来三年左右时间建立符合我国国情的长期护理保险制度。从这项制度的走向来看，应该更多借鉴了日本的长护险制度，而不是美国的制度。美国主要通过商业保险来推进长护险，而我国则希望把长护险纳入到社保体系。

　　人口危机的经济负担

　　我国目前遇到了人口老龄化问题。人口老龄化涉及到三个因素，第一个因素是长寿化，随着医疗技术的增长，人们的自然寿命在增长。这也不全是好事。自然寿命和健康寿命是两个不同的概念。如果寿命很长却活得不够健康，是当事人的痛苦也是社会的负担。健康的、高质量的、高品质的生活能不能也同样增长？这不仅是一个医学问题，也是一个社会问题。

　　第二个因素是少子化。我国从2016年开始放开二胎政策，2016到2017年出现了最后一个小的新增人口的高峰，之后就开始一路下降，2017年新增人口是1700万，今年预测应该是800万左右，已经减半，所以未来少子化是一个巨大的问题。

　　对当前中国人口老龄化影响最深的是第三个因素婴儿潮，是指建国以后的第二次婴儿潮。建国后共有三次婴儿潮，第一波就是建国后出现的。很多国家的人口都会在战后报复性增长。第二波是三年自然灾害1962年之后到1970年这段时间。第三波就是回声潮，也就是七十年代末、八十年代初这段时间。当前社会面临的人口老龄化问题，其实是受第二波婴儿潮影响，也就是60年代出生、刚刚要进入退休年龄的这波人。这波婴儿潮对社保的影响其实当前并不大，我们现在大部分地区的社保还是有盈余的。真正应该警惕的，真正对社保的影响，应该是当前少子化对未来的影响。

　　我国社保主要以现收现付制度为主，未来出现收支差距比较大的问题时，是2017年左右出生的部分人，他们步入职场后的十到二十年。这些人现在的年龄大约是8岁左右，等他们进入工作年龄、成为劳动力人口，预计要15年到25年之间，新增劳动人口就会减半。那么就在2040年到2045年这个期间，如果按现行社保制度，就会逐步出现给付危机。同时还有一个挑战，就是60年代出生的这部分人现在是活力老人阶段，20年之后，这部分人到80岁以后，至少有1/3的人可能进入失能或半失能状态，我国还会面临长期护理需求激增的问题。

　　在这样的背景下，老龄化会带来社会保障制度的变革。从社保角度来讲，国家已经意识到这在未来是一个很大的问题，所以国家正在建立长期护理保险体系。在这一方面，我们可以了解一下日本的做法。日本早在90年代就已进入老龄化社会，90年代到2000年这个阶段，是其银发经济高速发展的阶段。

　　日本介护保险制度

　　日本的介护保险制度，就是我们所说的长期护理保险制度，是在2000年以后重新建立起来的，当然之前之后都进行了一些变革。观察日本现有的介护保险制度，从筹资角度来讲，分为两个人群，第一号被保人是65岁以上的老年人，介护保险的保费从养老金中扣除；第二号被保人是40岁到 65岁的人群，40岁以后就必须交介护保险费。在这一工龄人群中，介护保险的保费大概占到工资的0.9%到1%左右，与健康保险一同按工资比例扣除或定额缴费。

　　中国刚刚引入的这一制度，两办发布的长护险规定，应该是在未来的三年之内要建起来。目前国家层面提出职工长护险费率控制在工资收入的0.3%左右，而且我们要采用的制度是城乡统筹，不再像原来的养老保险和医疗保险，是把城镇职工与城乡居民分开。但对于未就业的城乡居民将会减半。跟日本相比，我们国家目前的长护险负担是更低的。但未来筹资金额是否足够，也是比较大的挑战。

　　在日本，65岁以上的老人，进入失能阶段，可以申请介护度认定，达到认定标准，就可以享受长期护理的待遇。当然如果40到65岁之间出现了16种老年化引发的特定疾病，也可以申请。介护体系非常复杂，到哪里去获取失能鉴定？如何获取介护服务？哪个机构提供服务？怎么去安排生活？这些非常复杂，所以日本有专门的服务机构做介护规划。日本的介护服务有很多类型，比如居家、社区、机构等，这与我国的9073养老模式的概念差不多。此外，介护保险制度还提供一些综合性的养老器械租赁、适老化改造等服务。

　　从支付水平看，大部分人需要承担10%左右的服务费，高收入的话可能要承担更多。这个支付水平是2008年以后改革的结果，最早时大部分人需要承担30%，然后由国家支付的部分中有50%是介护保险资金池中的资金，另外50%是国家财政补贴。从给付来源来看，其制度设计已经出现介护保险资金本身不足以支付开支的状况，所以需要动用一般性财政来支付。

　　那么我国未来会不会出现这种现象？我们的养老保险与医疗保险已经出现了高额依赖地方财政补贴这个问题，未来长护险的制度设计会不会给地方财政带来更大的经济负担？这都是值得思考的问题。

　　制度挑战与启示

　　从日本介护保险来看，自2000年重新建立以来，第一号保险人（65岁以上人群）保费一直在增长，每年都保持15%左右的增长速度。而第二号被保人，也就是工龄人群的保费刚开始增长得非常快，最近几年调整到比较稳定的状态。如此快速的保险费增长，说明其在起初的设计上是有低估成本的。

　　与此同时，介护制度的自付成本也在增加，对于老年人来说，养老也出现了很多问题。比如2019年日本金融厅就发布一个报告，明确做了测算，比如65岁的一对夫妻，双方都没有工作，他们未来再继续生活30年的话，就出现了2000万日元、大约100万人民币的资金缺口。这在当时引起了相当大的恐慌——低收入人群依赖社保制度是不是不足以养老？虽然日本的制度比别的国家走得更远，但仍然出现了很大的问题。这是值得我国在未来的制度设计上需要警惕和深切关注的。

　　日本出现的问题除了资金缺口以外，还有典型的人性道德问题，比如护工对高龄者的虐待问题，诉讼案不断增加；另一方面护工的权益也经常得不到保障，出现了护工严重不足的现象。日本介护保险制度是按照国家认定标准给各类护理服务支付服务费。然而护工的平均收入是低于社会平均收入的。所以日本的护工人员严重短缺。人们被迫需要“互助”解决方案。日本还发明了一些新词，叫做老老介护、认认介护，也就是65岁以上身体健康的老人去照顾那些身体更差的老年人。还有认知障碍的患者，去照顾比他更严重的患者。但这样带来了“介护疲倦”，出现护理人员的心理健康问题，很多相关的社会问题不断呈现。

　　所以在2008年，日本对介护制度重新进行改革，提高了低收入人群的待遇，降低高龄人群的自付比例，当然代价就是社会保障成本的急剧增加。目前日本讨论较多的是护工人员不足的问题，有很多关于引入外国护工，以及运用高科技手段辅助或者甚至替代人工护理的讨论。当然我们也要警惕技术万能主义的陷阱。高科技能帮助促进长期护理服务的质量、让护理服务更加安全，提高对护工人员的保护。然而，科技本质上还是这个制度下利益攸关者使用的工具。我认为，解决制度问题的根本是参与方的经济利益平衡问题。

　　如果不从根本上解决参与者的激励机制问题，还会出现各种各样的社会问题。在劳动人口急剧下滑和长期护理需求急剧上升之前，中国未来有15-25年的“试错”窗口期。从日本先行实践的成就与教训来看，中国的护理制度设计需要良好地、妥善地处理利益攸关方的经济利益，比如政府、医疗机构、护理机构、“新”老年群体、失能老年群体、工龄人群等各个方面的关系问题，才能吸取日本的经验，真正长久解决或者避免日本出现的养老社会问题。