摆脱土地财政依赖 城市更新这样破解“钱袋子”难题

　　近日，北京东三环国贸桥下一段南北长1.1公里、宽约8米的花园廊道正式亮相，为国贸地区的通勤人员与周边居民增添了一处休闲漫步的好去处。该项目的落成，显著提升了国贸地区的环境品质，也为城市桥下空间的更新提供了可复制、可推广的实践样本。

　　今年7月，中央城市工作会议指出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。面对“土地财政”转型的背景，如何在严守不新增隐性债务底线的前提下，为城市更新引入可持续的金融“活水”，成为关键课题。

　　近日，中国证券监督管理委员会就启动商业不动产投资信托基金（REITs）试点公开征求意见。这一举措精准呼应了“十五五”规划建议“做优增量、盘活存量”的战略部署，通过激活存量资产，为城市提质升级注入新动能，也为破解更新资金瓶颈提供了重要的市场化解决方案。

　　当前，城市更新已成为推动高质量发展、建设人民城市的重要行动。在《关于持续推进城市更新行动的意见》等政策引导下，一套旨在摆脱对土地财政的依赖，涵盖财政、金融、社会资本的多元化投融资体系正在加速形成，并悄然改变着城市肌理与居民生活。

　　政策性金融下沉

　　民生账本算长远

　　在江西省萍乡市湘东区富丽小区住了20年的老居民蔡云秋曾经饱受困扰：“以前路面不平、雨天积水，人行道经常被汽车占用，出行很不方便。”如今旧貌已彻底改变。坑洼路面铺上了柏油，雨污管网改造后下水顺畅，新规划的停车位和活动广场分区明确。傍晚时分，蔡云秋与街坊们在活动广场跳起健身操，“现在住得可踏实了，生活还更有滋味！”

　　这一转变的背后，是政策性金融的精准滴灌。国家开发银行江西省分行不仅提供了约1000万元长期贷款，更从改造方案设计阶段就介入其中。全程参与该项目的国家开发银行江西省分行客户经理邵添夏道出了关键：“老旧小区改造是复杂的综合性工程，我们协助建设方在工程规划阶段就算清投入和收益，更好实现资金平衡。”

　　政策性金融的精准发力正是响应了中央城市工作会议的明确指引。会议指出，要以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。这与“十五五”规划建议中建设现代化人民城市的目标高度契合。

　　中国银行研究院研究员叶银丹向中国城市报记者表示，未来金融将加大对智慧城市、绿色低碳设施、城市更新等更具可持续性领域的支持力度，并且更加注重市场化运作，通过项目自身现金流和多元化融资工具吸引社会资本参与。

　　融资模式的创新是政策性金融支持城市更新的核心。在富丽小区的案例中，国家开发银行江西省分行帮助建设方规划了可持续的还款来源。先算“小账”——小区改造后根据业主要求进行统一物业管理，相应的物业费和停车费成为项目收入来源；再算“大账”——富丽小区是连同周边20多个老旧小区的连片改造，可以整体上通盘考虑收益，比如建设方拥有这片小区附近农贸市场等经营设施的收益权。

　　江西省萍乡市博越建设开发有限公司项目负责人杨倩感慨：“政策性金融不仅为项目建设融资输血，也为改造‘融智’，提供全流程的解决方案。”这种“融资+融智”的模式，为国家开发银行江西省分行支持的这片区域28个老旧小区、近1.5万户居民的有序改造打下了坚实基础。

　　银保协同能进一步放大金融支持效果。叶银丹认为，银行业可以提供全周期的融资支持，包括政策性银行的专项贷款、商业银行的创新金融产品以及REITs配套融资等；而保险资金可以通过债权投资计划、股权投资等方式参与重大基建项目，同时开发专项保险产品来覆盖城市更新、绿色建筑等领域的风险。通过“贷款＋保险”组合工具等方式，两大行业形成优势互补，为城市高质量发展提供更全面的解决方案。

　　市场化工具盘活

　　消费投资双循环

　　在上海市虹桥商务区，前湾印象城已进入开业前最后筹备，计划引进的350余家品牌正陆续落位，项目将于近期亮相；在天津市和平路步行街，改造更新后的和平印象城凭借户外、潮玩、奶茶、新能源汽车等新业态，吸引了越来越多的年轻人。这两个一新一旧项目的顺利推进，背后都源于同一个金融创新工具——消费基础设施REITs的赋能。

　　印力集团董事长丁力业揭示了其中的联系：“去年，我们以浙江省杭州市余杭区的西溪印象城为底层资产，发行了中金印力消费REIT，募集资金超过30亿元，这些资金大部分用于上海市、天津市等新项目的建设投入。”

　　REITs市场的扩围扩容已成为国家层面的战略重点。就在11月27日，国家发展改革委政策研究室副主任、委新闻发言人李超在新闻发布会上明确表示：“近期，国家发展改革委正在积极推动基础设施REITs进一步扩围至城市更新设施、酒店、体育场馆、商业办公设施等更多行业领域和资产类型。”

　　自2020年基础设施REITs工作启动以来，国家发展改革委会同证监会持续推动市场发展，目前发行范围已涵盖了12大行业的52个资产类型，其中10个行业领域的18个资产类型已经实现了首单发行上市。这与中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》相呼应，该方案明确提出支持符合条件的消费、文化旅游等领域项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。

　　消费基础设施REITs的独特价值在于它创造了消费与投资的良性循环。中金公司投资银行部固定收益组联席执行负责人贾舟祺解释道：“消费基础设施REITs一头连着消费，一头连着投资，双管齐下扩内需，未来发展空间很大。”

　　对企业商业模式的革新是REITs更深层次的影响。丁力业从企业角度分享了感受：“我们公司成立以来，一直聚焦于购物中心投资、开发和运营管理，业务模式比较‘重’，太需要这样的融资工具了。”他举例说明，前湾印象城的建设耗资20多亿元，靠租金收回投资周期十分漫长，而通过REITs工具，能够将公司的存量资产盘活，不仅降低企业的负债率，募集的资金还能投入到新的投资中去，让沉淀资金“滚动”起来。

　　值得注意的是，“不少老顾客和承租人都成了我们的投资者，”丁力业说，“这激励我们不断更新设施改进服务。”

　　多元化协同增效

　　守牢文脉保安全

　　在江苏省扬州市，流淌着600多年历史的小秦淮河，今年以来频频“上新”：河道两岸新添了亲水步道、游船码头和景观桥梁；河道内迁改污水管道、增设净化处理装置，水质日益清澈；沿河的漆器二厂旧址、清静庵、长乐听涛等景观节点，在复原的基础上建起了文创店、咖啡馆等新商业设施。

　　一度落寞的小秦淮河日益热闹起来，周边的民宿经营者秦红梅夫妻率先感受到变化：“景观美了，街巷干净了，客流量明显增加，我们的客房供不应求，正在着手优化内部结构增加客房。”

　　财政贴息与政策性贷款的协同在这种历史文化保护项目中发挥了关键作用。江苏省扬州市古城历史文化保护建设有限公司董事长梁玉荣介绍，他们采取的是“小尺度、渐进式、微更新”的绣花功夫。项目获得了4960万元江苏省城乡建设发展专项资金、343万元海绵城市建设示范补助资金以及1.2亿元长期限国家开发银行贷款，更令人惊喜的是，“在国家开发银行优惠利率的基础上，江苏省财政还给予了1个百分点的贴息支持”。梁玉荣说。

　　这种精准的协同机制，源自2024年江苏省出台的专项政策——在确保不增加地方政府隐性债务的前提下，对城市更新重点领域和建筑市政基础设施领域设备更新中长期贷款（简称“城新贷”）给予财政贴息。

　　融资机制创新助力城市“里子”工程同样体现了财政金融协同的价值。在湖北省黄石市，当地部分供排水设施使用年限已超过设计寿命，存在管网老化破损、设备容量不足等情况，一些区域高楼层水压不足、水质不够稳定成为民生难题。

　　湖北省黄石市城市水务集团有限公司党委书记、董事长余曦介绍说：“为切实提升全市供水保障能力，我们统筹开展供排水系统升级改造和智慧水务等建设，但由于项目本身相关建设内容收益较低，难以获得信贷支持，资金问题成了‘拦路虎’。”

　　国家开发银行湖北省分行创新市场化融资模式，评审二处黎晨解释道：“我们对黄石市水务集团存量资产进行了系统梳理，发现可以通过集团其他资产的现金流‘以丰补歉’，满足相关贷款要求。”该行通过这种模式为项目提供了超过8100万元贷款支持，拓展了融资支持地方基础设施建设的路径。

　　多元化投融资机制是城市更新可持续发展的核心保障。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出要健全多元化投融资方式，包括中央预算内资金、超长期特别国债、地方财政资金、专项债、信贷、REITs、资产证券化产品、公司信用类债券等。参照“十三五”时期棚改和“十四五”时期超大特大城市城中村改造的经验，预计资金来源中，专项债和贷款将继续发挥关键作用。国家金融监督管理总局也表示将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，实行项目清单制管理，增强融资的精准性、适配性和有效性。

■中国城市报记者 孙雪霏文 全亚军图