论存疑不诉后公安机关不撤案的违法性与制度纠偏

挂案不撤：法治的阴影与公民权利的哀歌——论存疑不诉后公安机关不撤案的违法性与制度纠偏

本文作者：李靖宇

摘要：“挂案不撤”这种做法使得本应恢复自由身的公民，在法律上仍背负着“犯罪嫌疑人”的枷锁，生活与事业备受摧残。本文旨在从刑事诉讼法理、现行法律规范、国家赔偿制度等多个维度，系统性地论证公安机关在检察院作出存疑不诉决定后“挂案不撤”行为的程序违法性、对公民权利的严重侵害，并深刻揭示其作为规避国家赔偿责任“后手”的隐秘动机。本文将结合详尽的法律条文、司法解释及实践案例，呼吁司法系统正视并纠正这一顽疾，以彰显法治精神，捍卫公民尊严。

一、引言：悬顶的达摩克利斯之剑——“挂案”下的个体悲剧与法治危机

想象一个公民，他或她可能因商业纠纷、邻里矛盾甚至莫须有的举报，被公安机关立案侦查，经历了讯问、拘留乃至逮捕，人身自由与精神尊严遭受重创。幸运的是，在刑事辩护律师的努力下，或因案件本身事实不清、证据阙如，检察机关经过两次补充侦查，最终依据《中华人民共和国刑事诉讼法》作出了“证据不足，不符合起诉条件”的不起诉决定。

从法律意义上讲，这份不起诉决定书应是宣告该公民诉讼枷锁解除的“自由令”。然而，在现实的阴影下，故事往往并未结束。公安机关并未相应地出具《撤销案件决定书》，案件档案在侦查机关内部系统中依然“存活”。这意味着，那位本应彻底回归正常生活的公民，在法律状态上仍未“脱罪”，其“犯罪嫌疑人”的身份如同一个无形的烙印，随时可能被重新激活。这就是“挂案”，一柄悬在无辜者头顶的达摩克利斯之剑。

“挂案”的危害是系统性且毁灭性的。对于当事人而言，它意味着无尽的恐惧与折磨。他们无法开具《无犯罪记录证明》，这直接影响其求职、晋升、考公、参军、子女政审乃至出国签证。他们生活在一种“准罪犯”的社会评价体系中，被污名化，被边缘化，承受着巨大的心理压力和社交障碍。这种不确定状态，本身就是一种持续的、残酷的惩罚。

对于法治而言，“挂案”现象的存在，构成了对司法程序终结性的公然挑战，架空了检察机关不起诉决定的法律效力，并在侦查、起诉、审判的三阶段构造之外，人为制造了一个不受法律明确规制、权力难以监督的“法律黑洞”。它不仅损害了司法公信力，更动摇了公众对“无罪推定”这一现代法治基石的信仰。

本报告将以一名刑辩律师的视角，撕开“挂案不撤”这块司法实践的“遮羞布”，从法理与实务层面，对其错误性进行全面、深刻的批判，并探寻其背后的制度性诱因，最终提出切实可行的救济与改革路径。

二、程序之殇：论“挂案不撤”行为对刑事诉讼秩序的根本性违背

公安机关“挂案不撤”的核心谬误在于，它完全无视并扭曲了刑事诉讼的阶段性与终结性原理。尽管现行《刑事诉讼法》中确实未明确规定检察院作出存疑不诉决定后，公安机关“必须”撤案。但这绝不意味着“挂案不撤”具有任何合法性。法律的沉默不应被解释为权力的放纵，我们必须从法律原则和制度逻辑的高度对其进行剖析。

（一）存疑不诉决定的法律效力：刑事追诉程序的终点而非“中场休息”

检察机关的不起诉决定，是其作为国家公诉机关，在审查起诉阶段对案件作出的终局性处理决定之一。特别是因证据不足作出的不起诉决定（即“存疑不诉”），具有极其重要的法律意义。

根据2018年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》（下称《刑事诉讼法》）第一百七十五条规定，人民检察院审查案件，可以退回公安机关补充侦查，补充侦查以二次为限。而该法第一百七十七条则明确规定：“犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十六条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定……对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”

这里的关键词是“应当”。2012年《刑事诉讼法》修改时，将此前的“可以”修改为“应当”这是一个历史性的进步。它意味着，在经过法定程序（两次补充侦查）后，若证据依然无法达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的起诉标准，检察机关没有自由裁量权，必须作出不起诉决定。这体现了“疑罪从无”原则在审查起诉阶段的刚性落实。

因此，存疑不诉决定并非简单的“程序暂停键”，而是对当前刑事追诉活动的“句号”。它宣告了在现有证据体系下，国家对该名犯罪嫌疑人的刑事追究活动已经正式终止。任何使该追诉活动得以变相延续的做法，都是对检察机关独立行使检察权和最终决定权的侵犯与消解。公安机关将案件“挂起”，实质上是将检察院的“句号”强行篡改为“分号”或“省略号”，这在逻辑上是荒谬的，在法律上是越权的。

（二）公安机关撤案义务的法理重构：从“无明文”到“应然”

反对者常以“法无明文规定”为由，为公安机关“挂案不撤”辩护。然而，法律义务不仅来源于直接的命令性条款，更来源于法律体系的内在逻辑和基本原则。

1.从诉讼目的论角度看撤案的必然性

刑事侦查的根本目的在于收集证据、查明犯罪事实，从而为审查起诉和审判提供支持。当检察机关——作为连接侦查与审判的法定“过滤器”——明确裁定现有证据不足以提起公诉时，侦查活动指向的那个“诉讼”目标已经不复存在。此时，维系案件的“侦查中”状态，就丧失了其全部的正当性基础。继续将公民置于“犯罪嫌疑人”的法律地位，无异于一种纯粹的、无目的的权力悬置，这与法治国家对公权力行使必须“于法有据”且“追求正当目的”的基本要求背道而驰。

2.从《刑事诉讼法》第十六条的精神内核看撤案的必要性

《刑事诉讼法》第十六条（原第十五条）规定了不追究刑事责任的六种情形，并明确指出“已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪”。这六种情形包括“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”、“犯罪已过追诉时效期限的”等。

虽然“证据不足”未被直接列入，但该条文体现了一个核心立法精神：一旦法律确认不应或无法再追究某人的刑事责任，那么已经启动的刑事程序就必须彻底终结。存疑不诉，正是法律在证据层面确认了“无法再追究”的状态。其法律后果理应与第十六条的精神保持一致，即通过“撤销案件”来了结侦查程序，使当事人彻底摆脱嫌疑。将“证据不足”作例外处理，在法律解释上缺乏合理性。可以说，一个在法律上无法被证明有罪的人，与一个“不认为是犯罪”的人，在程序终结的权利上应当是平等的。

3.对“发现新证据再查”的错误解读

有观点认为，挂案是为了“便于发现新证据后继续侦查”。这种观点混淆了“案件终结”与“一事不再理”原则的适用范围。检察院的存疑不诉决定，仅代表在当时的证据状况下终止追诉。根据《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定，对于不起诉的案件，如果发现了新的、足以影响定罪的证据，并符合起诉条件，检察机关可以重新启动追诉程序。

因此，正确的做法是：在检察院作出不起诉决定后，公安机关应依法撤案，恢复当事人的清白之身。未来若真有符合法定条件的新证据出现，公安机关可以依据新线索重新立案侦查，开启一个新的诉讼流程。这与将原案件无限期“挂起”，让当事人始终处于“待罪”状态，是性质完全不同的两回事。前者尊重了程序的终结性和公民的安宁权，后者则是对公民权利的肆意践踏和对法律程序的滥用。

三、动机的窥探：“挂案”作为规避国家赔偿的“防火墙”

如果说程序违法性是“挂案不撤”的“表”，那么其深藏的“里”，往往与一个敏感而现实的问题紧密相连——规避国家赔偿。司法实践中，许多办案机关将“挂案”视为一道精巧的“防火墙”，用以阻挡可能因错误羁押而产生的国家赔偿请求。

（一）国家赔偿的启动门槛：“终止追究刑事责任”

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条第一项的规定，对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留、逮捕的，受害人有取得赔偿的权利。然而，在司法实践中，如何界定赔偿程序得以启动的前置条件——“终止追究刑事责任”，曾是一个长期困扰受害者的难题。

在过去很长一段时间里，许多赔偿义务机关（包括公安机关）和法院都机械地将“终止追究刑事责任”等同于拿到一份明确的《撤销案件决定书》、《不起诉决定书》或《无罪判决书》。这种狭隘的解释，直接导致了“疑罪从挂”现象的泛滥：办案机关只需作出不起诉决定，但不主动撤销案件，就能让受害者因缺少关键的“撤案文书”而无法启动国家赔偿程序，陷入“投诉无门”的绝境。“挂案”由此成了一种成本低廉、效果显著的“甩锅”技巧。

（二）刺破“挂案”黑幕的利剑：《刑事赔偿解释》第二条

为了纠正这一司法乱象，保护公民的合法权益，最高人民法院、最高人民检察院于2015年底联合发布了《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕25号，自2016年1月1日起施行），该解释堪称斩向“挂案”现象的一把法律利剑。

其第二条以前所未有的明确性，对《国家赔偿法》第十七条中的“终止追究刑事责任”作出了扩张性解释，将被实践证明是“挂案”主要表现形式的七种情形，直接拟制为法律意义上的“终止追究刑事责任”。这七种情形是：

（一）办案机关决定对赔偿请求人终止侦查的；

（二）解除、撤销取保候审、监视居住、拘留、逮捕措施后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的；

（三）取保候审、监视居住法定期限届满后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的；

（四）人民检察院撤回起诉超过三十日未作出不起诉决定的；

（五）人民法院决定按撤诉处理后超过三十日，人民检察院未作出不起诉决定的；

（六）人民法院准许刑事自诉案件自诉人撤诉的，或者人民法院决定对刑事自诉案件按撤诉处理的；

（七）人民法院决定对刑事自诉案件按撤诉处理的。

这一司法解释的伟大意义在于，它不再让赔偿请求权完全依赖于办案机关是否“配合”出具撤案决定。特别是第二项和第三项，直接瞄准了“挂案”的核心——办案机关在解除强制措施后的不作为。只要这种不作为状态持续超过一年，法律就直接“视为”刑事追究已经终止，赔偿请求权的大门就此打开。

（三）“后手”的逻辑：为何在司法解释出台后“挂案”依然存在？

尽管《刑事赔偿解释》提供了强有力的法律武器，但公安机关“挂案不撤”的做法并未销声匿迹。这背后反映了一种更深层次的规避逻辑和权力惯性。

首先，信息不对称与法律壁垒。许多普通公民并不了解上述司法解释的详细内容。公安机关坚持不撤案，拒不提供《撤销案件决定书》，本身就给当事人寻求赔偿制造了第一道心理和程序障碍。当事人拿着一份《不起诉决定书》去申请赔偿，仍可能被基层工作人员以“案件未撤销”为由搪塞、刁难。

其次，逃避责任的本能。一份正式的《撤销案件决定书》，无异于一份官方承认“案件办错了”的书面文件，它不仅直接关联国家赔偿，还可能触发内部的错案追究机制。相比之下，“挂案”则是一种模糊、暧昧的状态，它既满足了检察院“不诉”的要求，又避免了自身“认错”的尴尬，将责任以一种“拖延”的方式无限期虚置。

最后，对司法解释的消极抵抗。尽管《刑事赔偿解释》明确了“视为终止”的规则，但启动赔偿程序仍需当事人主动申请，并可能经历复杂的举证和法律博弈。公安机关的“挂案”策略，本质上是将一个本应由公权力机关主动履行的程序义务（撤案），转化为一个需要公民通过漫长等待（等待一年期满）和积极斗争（引用司法解释申请赔偿）才能实现的权利。这是一种典型的通过增加公民维权成本，来达到自身规避责任目的的消极对抗。

此外，撤案后重新启动需要新证据，这就使得办案机关相对被动，但是只要不撤案，就为公安机关随时继续“折腾”大开方便之门。从刑事诉讼法理上讲，一旦公安机关正式撤销案件，如需重新启动侦查，必须基于“新的证据”或“新的事实”，并符合重新立案的法定条件。这设置了较高的门槛，使办案机关在证据不足时处于被动地位，难以随意重启追诉。然而，通过“挂案不撤”，公安机关避免了这一约束，可以随时以“案件仍在侦查中”为借口，对当事人进行反复调查、传唤或骚扰，实质上延长了追诉期限，而无须承担程序违法的责任。这种状态不仅侵害了当事人的安宁权，还创造了一个法律灰色地带，权力得以滥用。

这反而使得有权利申请国家赔偿和追究相关人员在执法过程中不规范，甚至是违法行为的可能性被彻底抹杀。因为案件始终处于“未终结”状态，当事人无法正式启动国家赔偿程序，也难以追究办案人员在侦查阶段可能存在的违法拘留、刑讯逼供或程序瑕疵等问题。司法机关通过“挂案”构建了一个“责任避风港”，既规避了赔偿义务，又压制了内部问责机制，导致执法不规范行为得不到纠正，法治尊严受损。这种“后手”逻辑的核心在于，办案机关将“挂案”作为一种风险管控工具，以牺牲公民权利为代价，维护自身利益和形象，这直接违背了司法解释旨在保障权利、倒逼规范执法的立法初衷。

四、权利的救济与制度的完善：如何斩断“挂案”的枷锁

面对“挂案不撤”这一法治顽疾，作为刑事辩护律师，我们不仅要为个案中的当事人争取正义，更要推动制度层面的变革。

（一）强化检察监督：让法律监督“长出牙齿”

检察机关作为法律监督机关，在存疑不诉案件的后续处理上，负有不可推卸的监督责任。

1.主动、系统化的监督机制

检察机关在作出不起诉决定时，不应仅仅是将文书送达了事。应当建立一种配套监督机制，例如，在作出存疑不诉决定后，应同时向作出立案决定的公安机关发出一份《检察建议书》或《通知书》，明确要求其在法定期间内（如30日）依法对该案作出撤案处理，并将结果书面回复检察机关。这应成为一项标准化的工作流程。最高人民检察院发布的多个指导性案例和工作指引，都体现了对检察机关监督公安机关“挂案”清理工作的重视和支持。例如，在最高检发布的涉民营企业刑事诉讼“挂案”清理工作典型案例中，检察机关正是通过发出《要求说明立案理由通知书》等方式，成功监督公安机关撤销了长期挂起的案件。

2.畅通当事人的申诉渠道

当事人及其辩护律师在得知公安机关“挂案不撤”后，应有权向作出不起诉决定的检察院提出控告或申诉。检察机关的控告申诉部门和刑事执行检察部门应依法受理，并启动对公安机关立案活动的监督程序，督促其纠正违法不作为。

（二）推动立法完善：从根本上堵住制度漏洞

最根本的解决方案在于修改《刑事诉讼法》，将公安机关的撤案义务明确化、刚性化。我们强烈建议，在《刑事诉讼法》第一百七十七条之后增加一款或在相关章节明确规定：

“人民检察院依照本法第一百七十七条规定作出不起诉决定的，公安机关应当在收到不起诉决定书后三十日内作出撤销案件的决定，并书面通知被不起诉人。”

只有将此项义务白纸黑字地写入法律，才能彻底铲除“挂案不撤”赖以生存的制度土壤，消除任何狡辩和拖延的空间。

（三）个案中的维权策略：作为刑辩律师的行动指南

在现行法律框架下，面对“挂案不撤”的困境，辩护律师可以采取以下组合策略：

1.主动交涉，书面申请

首先，向原立案的公安机关法制部门正式提交一份《关于请求依法撤销XXX案件的律师函》，详细阐述检察院已作存疑不诉、案件丧失继续侦查基础的法律理由，要求其依法撤案。

2.启动监督，请求检察院介入

若公安机关在合理期限内不予回应或明确拒绝，应立即整理全部材料，向作出不起诉决定的检察院提交《关于请求对XX市公安局XX分局“挂案不撤”违法行为进行法律监督的申请书》，请求检察机关履行监督职责。

3.釜底抽薪，直接启动国家赔偿

这是最关键的一步。无论公安机关是否撤案，只要符合《刑事赔偿解释》第二条规定的情形——例如，当事人被逮捕后，检察院作出不起诉决定并将其释放，自释放之日起超过一年，公安机关仍未撤案——我们就可以直接依据该司法解释，代理当事人向赔偿义务机关（通常是作出逮捕决定的检察院或作出拘留决定的公安机关）提出国家赔偿申请。在申请书中，明确引用该司法解释的条款，论证“终止追究刑事责任”的条件已经依法成就。

五、结论：为了法治的尊严与个体的安宁

“挂案不撤”，这一看似技术性的程序瑕疵，实则是一面折射出司法实践中权力运行弊病与公民权利困境的多棱镜。它违背了刑事诉讼的基本法理，掏空了检察机关不起诉决定的法律尊严，更将无辜的公民长期置于法律的“灰色地带”，承受着本不应有的痛苦与折磨。而其背后若隐若现的规避国家赔偿责任的动机，更是对法治精神的嘲弄。

在一个迈向现代化的法治国家，任何公民都不应生活在“待罪”的恐惧之下。程序的正义，不仅在于惩罚有罪，更在于及时、彻底地解放无辜。当检察机关已经以国家的名义宣告“证据不足”时，侦查机关就没有任何理由再抓住“嫌疑”的尾巴不放。

作为法律人，我们必须大声疾呼：终结“挂案”，刻不容缓！这不仅仅是为个案中的委托人奔走呐喊，更是为了捍卫我们共同信仰的法治秩序，为了让每一个身处诉讼中的公民，都能在程序的终点看到确定的希望与安宁。我们期待通过不懈的努力，推动立法与司法的进步，让“挂案”这一法治的阴影，最终消散在公正的阳光之下。