楼继伟谈房地产市场转型

11月14日，第十六届财新峰会，财政部原部长楼继伟。图：财新。本文来源：财新网

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楼继伟：房地产转型不会短期完成 需扩张性财政政策配合结构性改革

2021年至今，中国房地产深度调整已有四年。财政部原部长楼继伟表示，房地产市场低迷还会持续一段时间，房地产模式转型也不会短期完成，需要推进户籍制度、土地制度等结构性改革。有必要保持扩张性的财政政策，并维持一段时间，不仅拉动经济增长，也提供一定财政资金配合结构性改革。

楼继伟11月14日在第十六届财新峰会大会演讲中发表上述观点。他指出，房地产潜在风险有两种，一是系统性风险，二是对经济造成长期拖累的风险。目前看，经过保交楼、房地产商违约、区域中小银行风险等逐步暴露及化解后，中国房地产已不太可能出现系统性风险，主要是对宏观经济的拖累风险。

他称，2021年房地产泡沫破灭，在此之前房地产发展模式已经运转20多年，形成高周转、高杠杆、高负债的“三高”模式，造成高房价、高地价、高债务，以及地方政府土地收入占比过高等弊病。

债务方面，目前居民债务、非金融企业债务、政府（法定）债务占GDP比重分别为62%、170%、68.9%，在2021年泡沫破灭之后基本没有大幅上涨，居民、企业、政府部门的债务率基本稳定，可以看出债务变化与房地产的上涨和泡沫破灭是直接相关的。楼继伟介绍，政府的法定债务之外，隐性债务也正在逐步消化。2018年中央统计时隐性债务约有28.6万亿元，在2021年之前还有上涨，泡沫破灭时估计在35万亿元以上。泡沫破灭之后，土地出让收入大幅减少，加上严格控制隐性债务，据财政部最新公布的数据到2024年底，隐性债务还有10.3万亿元，估计三年左右将隐性债务出清。

从中央提出“房住不炒”开始，房地产模式已在逐步转型。楼继伟认为，过去房地产制度一个重大缺陷是预售制，中国内地从香港学来这一制度，但跟香港有区别。香港的预售制是按照房地产项目开发进度来向购房者收款，内地是一开始就收；而且香港收的预付款只能用于本项目，内地房地产商很多将预付款拿去周转，用于别的项目。这样的预售制加重了房地产风险，必须改变这一传统模式。

对过去四年房地产模式的转型，楼继伟表示，包括2021年资管新规三年过渡期结束、完全落地，将不规范的房地产非标产品全部净值化；提出逐步取消预售制，不允许把预付的钱用于别的房地产项目，逐步改为现售制；此外，解决泡沫破灭之后的项目停摆问题，保障预售制房屋交付。这些已经在做的转型“步子还可以加快”，但模式是长期形成的，转型也不会短期完成，估计至少还需五年。

他判断，房地产市场低迷还会持续一段时间，房子不值钱了，居民预期减弱，就会拖累消费增长，增强通缩的趋势。因此，在一段时间内保持扩张性的财政政策和货币政策是必要的，并且不能仅盯着扩大消费和投资，要在拉动经济增长的同时助力结构性改革。

对房地产模式转型来说，最重要的结构性改革就是户籍和土地制度改革。楼继伟称，如果近3亿在城市长期居住的农民工能够自由落户、购房租房，城市居民可以去周边农村购房租房，就会产生大量需求，提振消费和投资，提振房地产市场。2013年十八届三中全会就提出户籍制度改革，2016年国办发文明确“租购同权”，但推进并不顺利。

“改革触动多方面利益，改起来非常难。”楼继伟称，现行制度已造成各方利益固化，包括居民、地方政府等多方面利益，特别是户籍同住房、居住权、所有权以及公共服务都挂钩，而大部分公共服务由当地政府提供，如果放开会损害当地政府的利益。他认为，这很大程度上要靠财税改革配合推进。

楼继伟指出，财税改革的总体方向是提高中央事权和支出比重，把本来不该由地方行使的事权收回中央管理。例如，企业养老保险在世界范围内基本都是由中央管理，中国的城镇企业职工养老保险曾长期由地方管理，2018年提出逐步由中央统筹，“从中央统筹到中央管理，没有十年做不完这一件事”，改革也需要一个比较长的过渡期。他还指出，房地产税应是最适合作为地方税的一个税种，也应该按照2013年十八届三中全会明确的方向“适时推出”。

此外，房地产领域的一些改革措施，比如由政府出资收回一部分积压的房产，改造为保障性住房或公租房，提供给进城落户的较低收入人群，也需要一定的财政资金予以配合，在一段时间内维持扩张性的财政政策。■

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