南京市就无人机低空飞行安全管理暂行办法征求意见

2025年11月7日，南京市交通运输局就《南京市民用无人机低空飞行安全管理暂行办法》（征求意见稿）向社会公开征集意见和修改建议， 2025 年 11 月 17 日截止。

《南京市民用无人机低空飞行安全管理暂行办法》共 34 条，分为总则、安全飞行条件、空域使用安 全、飞行活动安全、主动安全防控、联合安全管理和附则 七 个章节。

第一章 为总则，明确了 立法目的、 适用范围 、基本原则 和各部门职责；

第二章 为安全飞行条件，规定了无人机飞行需满足的基础条件，包括产品标识设置、所有人实名登记 、识别信息和持证飞行其他要求 等；

第三章 为空域使用安全，依据国家有关法律法规，对我市的管制空域与适飞空域做了明确，规定了使用管制空域的申请流程；

第四章 为飞行活动安全，规定飞行活动的全流程安全管理，包括计划申报、 安全要求、 安全责任 和 禁止行为等，同时对飞行表演、无人机测绘、低空巡检、农用无人机作业、气象探测等特定场景提出了具体要求，并对违法违规行为进行了界定；

第五章 为主动安全防控，明确为保障安全可采取的主动防控措施，包括实施临时管制、划设电子围栏、无人机反制等；

第六章 为联合安全管理，从 联防联控、 安全检查、市场监管、黑飞处置、应急管理 、安全教育 等方面提升联防联控能力； 第七章 为 附则 ，明确 法律责任 和 施行期限。

正文如下：

南京市民用无人机低空飞行安全管理暂行办法

（征求意见稿）

第一章总则

第一条 为了加强和规范民用无人机低空飞行活动的安全监管，落实飞行安全各方责任，促进全市低空经济安全有序发展，根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《南京市低空飞行服务保障办法（试行）》等规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内开展民用无人机低空飞行活动的安全管理适用本办法。

本办法所称民用无人机是指没有机载驾驶员、自备动力系统，利用无线电遥控设备和自备程序控制装置操纵的航空器，按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型。

警察、海关、应急管理部门辖有的无人机管理按照国家有关规定执行。

第三条 民用无人机低空飞行安全管理遵循保障安全、服务发展、分类管理、协同监管、预防为先、依法查处的原则。

第四条 市发展和改革部门负责将低空飞行安全管理统筹纳入全市低空经济发展政策措施、中长期发展规划和低空经济地方立法，促进低空经济安全规范发展。

市公安机关负责依法查处违反飞行管理规定，扰乱公共秩序、危害公共安全、侵犯他人合法权益等低空飞行违法行为，并协同做好低空飞行安全管控工作。

市交通运输部门负责协同空中交通管理机构统筹低空飞行空域和航线管理，负责纳入南京市低空飞行服务平台（以下称“市飞服平台”）的民用无人机飞行动态监控和服务。

市应急管理部门负责构建全市统一标准、统一指挥、统一调度的低空应急救援体系，指导督促有关单位做好低空飞行应急救援工作。

市农业农村、体育、规划和自然资源、文化和旅游、绿化园林、市场监督、数据、通信管理、气象等有关部门按照各自职责做好民用无人机安全有关工作。

各区人民政府、江北新区管理机构及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内民用无人机低空飞行活动安全管理工作。

第二章安全飞行条件

第五条 民用无人机生产者应当按照规定设置唯一产品识别码，机身上载有完整实名登记信息的识别牌，识别牌不得涂改、伪造，确保产品信息可溯源。

第六条 民用无人机所有人应当按照规定在民用无人驾驶航空器综合管理平台（以下称“UOM平台”）进行实名登记，取得登记标志后方可激活使用民用无人机。民用无人机实名登记信息应当包括所有人合法身份的信息和联系方式、无人机产品型号及识别码、无人机使用用途等内容。

在本市使用民用无人机从事低空飞行活动的单位和个人（以下称“无人机运行人”），将其在“UOM平台”上实名登记二维码上传至市飞服平台成为平台注册用户后，可以在平台上接受信息核验、计划申报等便捷操作服务。

第七条 无人机运行人应当确保其使用的民用无人机具备空域保持能力、可靠被监视能力，在市飞服平台上运行的，按相关部门要求向市飞服平台报送身份和飞行动态数据，且在运行时不得关闭报送功能，微型、轻型、小型无人机在飞行过程中应当广播式自动发送识别信息和飞行动态数据。

第八条 依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的相关规定，在本市使用民用无人机从事低空飞行活动的单位应当申请取得民用无人机运营合格证，使用微型民用无人机或从事常规农用无人机作业飞行活动的除外；应当依法投保责任保险，鼓励使用微型、轻型民用无人机从事非经营性飞行活动的投保责任保险。

从事低空飞行活动的个人应当申请取得相应的操作员执照，操控微型、轻型民用无人机及从事常规农用无人机作业飞行活动的人员除外。

第三章空域使用安全

第九条 真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及下列区域上方的空域应为管制空域，具体范围依据空中交通管理机构的要求确定。

（一）机场以及周边一定范围的区域；

（二）军事禁区、军事管理区、监管场所等涉密单位以及周边一定范围的区域；

（三）重要军工设施保护区域、核设施控制区域、易燃易爆等危险品的生产和仓储区域，以及可燃重要物资的大型仓储区域；

（四）发电厂、变电站、加油（气）站、供水厂、公共交通枢纽、航电枢纽、重大水利设施、港口、高速公路、铁路电气化线路等公共基础设施以及周边一定范围的区域和饮用水水源保护区；

（五）射电天文台、卫星测控（导航）站、航空无线电导航台、雷达站等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边一定范围的区域；

（六）重要革命纪念地、重要不可移动文物以及周边一定范围的区域；

（七）国家空中交通管理领导机构规定的其他区域。

第十条 管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人机的适飞空域。在适飞空域内飞行要遵守以下高度要求：

（一）微型无人机最大飞行真高不超过50米；

（二）轻型无人机、小型无人机最大飞行真高不超过120米；

（三）农用无人机最大飞行真高不超过30米。

第十一条 无人机运行人根据低空飞行场景的需要确需临时使用管制空域的，应当按规定向空中交通管理机构提出申请，南京市低空飞行服务中心（以下称“市飞服中心”）可以提供协助办理服务；使用空中交通管理机构已批准且在有效期内的临时低空空域开展低空飞行活动的，由市飞服中心协助统筹调配。

无人机运行人可通过市飞服平台查询无人机飞行的管制空域与适飞空域。

第十二条 低空飞行活动应按规定在适飞空域或获批的管制空域内进行。未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人机飞行活动。

无人机运行人应当按照批准的空域与航线所明确的水平、垂直范围和使用时间执行飞行活动。

除法律、行政法规规定的特殊情形外，无人机运行人使用微型、轻型、小型无人机在适飞空域内飞行的，无需提交空域使用申请，但应遵守相关法律、法规和规章规定，确保飞行活动不影响公共安全和他人合法权益。

第四章飞行活动安全

第十三条 市飞服平台可向无人机运行人提供管制类服务、协同类服务和信息类服务等空中交通服务。包括间隔服务、流量管理、空域和航线申请协助、适飞空域查询、飞行计划申报、空域风险评估、运行识别、飞行气象、运行环境信息及飞行过程监管等服务，并公布相关申请事项、申办流程、受理单位、举报方式，引导民用无人机运行人合法、安全、有序飞行。

第十四条 无人机运行人通过市飞服平台向空中交通管理机构申报飞行计划的，应当按照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第二十七条规定如实提供相关身份信息、飞行器信息和飞行任务信息，于飞行活动开展前1日12时前提交飞行计划，并接受相关飞行调配。

第十五条 无人机运行人实施飞行活动前，应依据民航、公安等规定对无人机状态及其操作设备进行安全查验，消除安全隐患，做好安全飞行准备，及时更新电子围栏。

小型、中型和大型民用无人机和在重点地区和机场净空区以下运行的轻型无人机应当安装并使用无人机电子围栏。无人机运行人应当通过电子围栏等技术措施使其使用的民用无人机具备相应的空域保持能力。

第十六条 无人机运行人对飞行安全承担主体责任，应当按照规定制定飞行紧急情况处置预案，落实安全风险防范措施。

操控员对其操控的无人机的飞行活动安全直接负责。飞行遇有紧急情况时，应当立即采取应急措施防止危及航空安全和地面人身及财产安全的意外事故发生；发生危及公共安全的情况，应当迅速向公安、应急管理和市飞服中心等部门报告。

第十七条 操控无人机实施飞行活动，应当遵守《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第三十二条、第三十三条相关规定。任何单位、个人不得利用民用无人机实施下列行为：

（一）干扰军、民航飞行安全；

（二）携带、运输违禁品；

（三）违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；

（四）扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；

（五）妨碍国家机关工作人员依法执行职务；

（六）投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；

（七）危及公共设施、单位或者个人财产安全；

（八）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益；

（九）非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息；

（十）法律法规禁止的其他行为。

第十八条 经批准的民用无人机飞行表演达到大型群众性活动标准的，应当符合《大型群众性活动安全管理条例》的有关规定，由活动承办者依法向公安机关申请办理安全许可，《营业性演出管理条例》对演出活动的安全管理另有规定的，从其规定。

严格控制人员密集场所上空的无人机集群飞行表演。

第十九条 使用无人机开展测绘活动的单位，应当依法取得相关测绘资质，在测绘资质等级许可的作业范围内从事测绘活动，并承担地理信息安全防控责任。

禁止外国无人机或者由外国人员操控的无人机实施测绘、电波参数测试等飞行活动。

第二十条 使用微型、轻型、小型无人机在适飞空域内的飞行活动，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请，法律、行政法规另有规定的除外。飞行活动在管制空域内或者需要穿越管制空域的，均应按照要求向空中交通管理机构申请空域或航线，获批后方可从事相应活动。

第二十一条 农用无人机应严格按照规定的飞行高度与作业范围作业，最大平飞速度不超过50千米/小时，最大飞行半径不超过2000米。

农用无人机应按规定实名登记，配备必要的安全装置，具备空域保持能力和可靠被监视能力，全程可以随时人工介入操控。

使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人机在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动的，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请。上述飞行活动的操控员无需取得操控员执照，但应当由农用无人机生产者按照国家民航局、农业农村部规定的内容进行培训，经考核合格后，取得农用无人机操作证。

第二十二条 利用无人机开展气象探测活动的单位或个人，应当遵守气象法律、法规，按照规定从事气象探测活动，并向气象主管机构汇交所获得的气象探测资料。

外国组织和个人实施无人机气象探测活动还应当遵守《涉外气象探测和资料管理办法》。

第二十三条 以下情形属于无人机违法违规飞行：

（一）未经依法实名登记实施飞行活动的；

（二）未经批准操控微型、轻型、小型民用无人机在管制空域内飞行，或者操控模型航空器在空中交通管理机构划定的空域外飞行的；

（三）在管制空域内未按照批准任务性质、水平范围、垂直高度和使用时间执行飞行活动的；

（四）未依法报送识别信息的；

（五）未依法取得民用无人机操控员执照操控民用无人机的，或者超出操控员执照载明范围操控无人机的；

（六）未依法投保责任保险的；

（七）未依法取得运营合格证或者违反运营合格证的要求实施飞行活动的；

（八）中型、大型无人机未依法取得有关适航许可的；

（九）改变无人机系统的出厂性能、参数，未及时在“UOM平台”更新性能、参数信息的；

（十）未按规定安装并使用电子围栏的；

（十一）法律、法规和规章规定的其他情形。

第五章主动安全防控

第二十四条 保障国家重大活动以及其他大型活动的，在空中交通管理机构临时增加的管制空域生效24小时前，由市人民政府发布公告，市飞服平台按照相关要求发布航行情报。

保障执行军事任务或者反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等其他紧急任务的，在临时增加的管制空域生效30分钟前，由市人民政府发布紧急公告，市飞服平台按照相关要求发布航行情报。

第二十五条 空中交通管理机构根据公共安全管理需要，对特定区域实施临时飞行限制或者临时关闭部分适飞空域的，市飞服中心可以按照空中交通管理机构的要求在相应时间段和区域范围内划设电子围栏，及时向社会发布航行通告并说明该区域的危险和限制的条件。

第二十六条 除《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第四十三条规定的单位可以依法配备和使用无人机反制设备外，其他任何组织和个人不得非法拥有、使用无人机反制设备。

第二十七条 在民用机场净空保护区范围内，禁止使用民用无人机违规飞行扰乱机场飞行秩序。相关部门应当建立对空处置、地面巡控、联合执法、协调支援处置等工作规范，提升对无人机的防范和处置能力。

第六章 联合安全管理

第二十八条 本市推动建立无人机安全联防联控机制，行业管理和社会化管理相结合，加强联合管理防范、信息共享、督导检查，实时监测和预警无人机飞行活动，实现审批、监管、执法全流程线上协同。

第二十九条 无人机安全监管相关部门可依据职责采取不定期随机抽查方式，对飞行资质、无线电管理以及相关单位、人员执行无人机安全管理法律、法规情况进行检查，相关单位、个人应当予以配合并提供必要便利。

第三十条 对无人机的违法违规飞行，公安机关在条件有利时可以对低空目标实施先期处置，并负责违规飞行无人机落地后的现场处置。

无人机违规飞行扰乱公共秩序或者危及公共安全的，公安机关可以责令其停止飞行，依法实施拦截、迫降、捕获、击落等技术防控，以及扣押有关物品，对违法活动场所予以查封等紧急处置措施。

第三十一条 本市将无人机低空飞行安全应急管理纳入突发事件应急管理体系，依法制定低空飞行活动突发事件处置应急预案，定期演练，提高应急处置能力。出现重大公共安全风险时，应当启动应急预案，采取必要措施，快速应对处置。

第三十二条 无人机有关行业协会应当加强行业自律，宣传无人机管理法律法规及有关知识，配合公安机关和有关部门积极开展民用无人机使用安全宣传教育，增强有关单位和人员依法开展无人机飞行的意识。

第七章附则

第三十三条 违反本办法规定的禁止行为和涉及本办法规定的违法违规飞行行为，法律、法规和规章设定行政处罚的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任。

第三十四条 本办法自2026年1月1日起施行，有效期至2027年12月31日。

来源：南京交通局