【观点】寿慧生等：大选在即，伊拉克脆弱的稳定面临哪些挑战？

2025年的伊拉克大选是在一个充满希望但又充满挑战的环境中举行。伊拉克的脆弱稳定来之不易，即源于内部力量之间的博弈，也源于中东地区地缘政治的变化提供的机遇。

本文作者系盘古智库学术委 员、北京语言大学土耳其研究中心主任寿慧生、北京语言大学土耳其研究中心研究助理王铭洋，文章来源于《北京语言大学国别和区域研究简报》 2025年10月总第七十三期。

本文大约5200字，读完约13分钟。

2025年11月11日，伊拉克将迎来自2005年新宪法通过以来的第六次大选。20年弹指一挥间，伊拉克社会经历了无数跌宕起伏，政府也面临过数次危机。如今，伊拉克社会局势逐渐趋于平稳，尽管小规模冲突和抗议时有发生，但正如一位中东评论家最近所感慨：自2003年美国入侵伊拉克以来，这个国家罕见地处在中东地区冲突边缘而非中心。这种平静依然脆弱，但即便从最近几年的时间段来看，今天的伊拉克也是难得地稳定。2019年的“10月抗议”是最近一次大规模抗议事件，但此后伊拉克局势逐步确定下来，民众对政府、政治领袖、政治制度、经济发展等各方面的信任度都达到前所未有的高度。2024年初的盖洛普民调显示出非常积极的趋势，其中最令人惊讶的一个数据是，伊拉克民众对政府的信任度居然高过周边大部分国家，包括土耳其和以色列。

在这个大背景下，伊拉克此次大选有哪些值得关注之处？对于伊拉克的局势意味着什么？大选结束后，哪些因素可能会持续挑战伊拉克的稳定？

一、选举背景

2003年美国入侵伊拉克并推翻萨达姆政权后，经历两年的波折，终于在2005年以全民投票方式通过了新宪法，确定了伊拉克的政治体制为联邦议会制——中央政府被赋予有限权力，主要涉及国防、外交和海关监管等事务。部分事务如总体规划、教育及医疗保健等属于中央与地方的共同管辖范畴，其余事务则由地区及区域选民自主决定处理。伊拉克地方政府拥有行使立法、行政和司法的权利；地方政府可以按照需要的方式实行管理，并有权建立自己的“安全组织”，如警察部队、治安部队和卫队等。地区政府在不违反国家宪法的前提下，可以起草自己的法律，确立自己的行政权力机构以及行使这些权力的机制；宪法承认库尔德地区和其作为一个联邦地区现有的权力。

在中央，伊拉克设有总统委员会，由总统和2位副总统组成，但实际行政权力掌握在总理府和部长内阁手中。总统指派在议会中享有多数席位的党团领导人组建政府，内阁成员由总理推选，总理还担任武装部队总司令职务。伊拉克议会实行一院制，称为“国民议会”，共有329名议员，每届任期4年，来自伊拉克19个省份，其中包括北部的库尔德斯坦地区。值得特别指出的是，女性与少数族群获得特定配额。女性配额至少占议会总席位的25%。若直接选举结果低于此比例，将从得票最高的女性候选人中（必要时包括落选名单中的人选）补足法定比例。少数族群包括基督徒、赛拜-曼达教徒、雅兹迪人、沙巴克人及费利库尔德人被保留特定席位，由其所在省或全国得票最高的候选人获得。

在实践中，伊拉克的权力分配体制具有鲜明的本土特色，通常被称为“族群—教派政治”（Ethno-sectarian politics），指以什叶派、逊尼派阿拉伯人和库尔德人三大族群为基础分配政治权力。这是一种非正式体制，并未体现在宪法中，但在实践中被执行。具体而言，由于伊拉克的人口结构中什叶派、逊尼派和库尔德人占比大致为 4:2:1，且伊拉克的政党大多是教派型或族群型政党，因此在此基础上形成了基于族群和教派的分权制度，其中库尔德人担任总统，什叶派阿拉伯人担任总理，逊尼派阿拉伯人担任议长。这种权力分配方式旨在平衡不同种族和教派之间的利益。对于此种分权模式的利弊人们的看法各异。有人认为这种制度在一定程度上维持了政治平衡，也有观点认为该制度安排容易形成严重的宗派政治和腐败问题，削弱国家机构的能力，也可能使民众与统治精英之间产生疏离感，最终影响到伊拉克的社会稳定和国家统一。但不可否认的是，这种非正式的权力分配体制是基于伊拉克特定而复杂的本土社会结构而建立，一味以西方教科书的模板来评价其是非既不公允，也没有意义。至少近年来局势的逐步稳定和经济发展用事实在证明，伊拉克的社会秩序在恢复，国家能力建设正在取得进步，并未如批评者所言，被宗派政治彻底绑架而瘫痪。

我们甚至可以说，伊拉克这种具有鲜明本土特性的正式权力分配模式与非正式分配模式的有效结合是伊拉克走出战争阴影、实现和平发展的一个关键制度要素——在被美国强行植入的联邦议会制当中嵌入适合本土特色的、基于传统族群和教派结构和习俗之上的非正式权力运作机制，才得以让这种制度安排即合乎法理，亦尊重人情，能够被各方接受。

二、选举

此次选举竞争激烈，共有 31个联盟、38个政党和75个独立名单角逐伊拉克议会的 329个席位。其中大部分为什叶派政党，逊尼派和库尔德派旗鼓相当，居于弱势地位。自2022年上台的现任总理穆罕默德·希亚·苏达尼（Mohammed Shia al-Sudani）所领导的“重建与发展联盟”被普遍视为领跑者，有望继续执政。

伊拉克政党选举的一个特点是日趋分散化。2010年建立的“伊拉克团结联盟”如今衍生出多个竞争性的什叶派派系，包括总理苏达尼领导的“重建与发展联盟”、前总理努里·马利基（Nouri al-Maliki）领导的“法治国家联盟”（State of Law）、凯斯·哈扎利（Qais al-Khazali）的“诚实者联盟”（al-Sadiqoun）、哈迪·阿梅里（Hadi al-Ameri）的“巴德尔组织”（Badr）以及阿马尔·哈基姆（Ammar al-Hakim）的“国家力量联盟”（National State Forces Alliance）。其中一些团体在不同程度上与伊朗存在历史或政治联系。这些政党共同组成执政的“什叶派协调框架”（Shia Coordination Framework，简称SCF）由多个什叶派政党组成，是目前的执政联盟。该联盟最初支持苏达尼出任总理。它们此次以各自独立的选举名单参选，但预计将在选举后再度联合，以组建议会最大阵营。

SCF的主要对手是颇具影响力的什叶派宗教领袖穆克塔达·萨德尔（Muqtada Sadr）所代表的萨德尔运动，目前被称为爱国什叶派运动。这也是伊拉克2025年选举中最不稳定的因素之一。萨德尔坚持反美、反伊朗立场，主张伊拉克主权独立，反对美国驻军和伊朗对伊拉克内政的渗透，同时倡导反腐败、改善民生，尤其关注底层什叶派民众的福利，通过提供医疗、教育服务等方式积累了广泛的群众基础。该运动推动跨教派合作，主张与逊尼派、库尔德政党结盟，打破什叶派内部亲伊朗势力的垄断，推动 “非教派民族主义”。“萨德尔运动” 通过议会选举参与政治，2018年和2021年两次成为议会第一大党，但拒绝直接担任总理职务，转而通过组建联盟影响政府。“迈赫迪军” 曾是萨德尔运动的武装力量，后来转型为“和平卫士团”，名义上参与反恐，实则保留武装能力。2022年，因组阁失败，萨德尔派议员集体辞职，随后其支持者冲击议会并引发流血冲突，萨德尔以“退出政坛”为策略施压，最终迫使对手让步。萨德尔派具有强大能力通过基层动员挑战政府权威。但其运动已宣布抵制本次选举，而事实上是左右伊拉克选举的重要一支力量，为此次选举和选后的组阁增添了相当大的不确定性。

另一个巨大的不确定因素是库尔德人。库尔德人曾统一于“库尔德斯坦联盟”旗下，如今则通过各自旗帜参选，包括库尔德斯坦民主党（KDP）、库尔德斯坦爱国联盟（PUK）及多个小型库尔德运动。逊尼派的“共识阵线”和“伊拉克名单”同样已分裂，催生出多个逊尼派主导的政党，包括穆罕默德·哈尔布西（Mohammed al-Halbousi）的“进步党”（Taqaddum）、哈米斯·汗贾尔（Khamis al-Khanjar）的“主权党”（al-Siyada）以及穆萨纳·萨马赖（Muthanna al-Samarrai）的“决心联盟”（Azm Alliance）。

总体而言，目前的局势是，什叶派协调框架（SCF）预计将主导政府组建，继续决定总理人选及行政职位分配，苏达尼会继续连任。萨德尔运动可能保持其反对派的角色，其影响力足以左右结果，但又保持疏离。与此同时，主要库尔德和逊尼派政党将试图夺回上届组阁过程中失去的地盘，争取更大权力份额。但最大的问题可能在于选举结束后组阁的进程会面临挑战，这也是每次大选后最复杂的问题。

三、外部干预与内在不稳定性

伊朗是2003年后影响伊拉克的最重要外部力量之一。这种影响即使在以色列和美国的重压之下依旧明显，特别是在“协调框架”（SCF）内的两个核心人物之间——现总理苏达尼和前总理马利基。二人曾同属一个由伊朗支持的联盟，但如今各自率领不同阵营，关系紧张，权力之争日益激烈，将在此次大选中正面交锋，因此被视为伊拉克什叶派政治格局中最受关注的角逐之一。苏达尼与马利基的矛盾既有个人恩怨，也反映了SCF内部结构性矛盾，而这种矛盾是伊朗对伊拉克影响的直接体现。马利基依靠“法治国家”阵营，与掌握武装派别的政党结盟，如哈迪·阿米里（法塔赫联盟）和凯斯·哈扎利（阿萨伊卜真主旅），定位于SCF内亲伊朗的、更强硬的一翼。而苏达尼2019年退出“法治国家”阵营后成为对马利基的传统力量最重要的挑战。苏达尼在SCF内代表了更倾向制度政治的力量，强调维稳，并积极开展外交，赢得华盛顿支持，被认为成功避免了2025年6月以色列与伊朗的冲突蔓延至伊拉克。二者的对立也体现在地区上。马利基在南部省份（如巴士拉、济加尔、米桑、卡尔巴拉、纳杰夫、巴比勒）支持基础牢固，而苏达尼在中北部人气旺盛。这种南北差异同样能反映出伊朗的影响。

伊朗之外的另一个关键外部力量是美国。美国目前对伊拉克的影响主要体现在对伊拉克人民动员部队（PMF）的施压。PMF是在2014年“伊斯兰国”（ISIS）迅速崛起过程中为对抗恐怖运动应运而生，最初是约70个以什叶派为主的武装组织联合体，成员约25万人。PMF成立初期，伊朗伊斯兰革命卫队动员了听命于时任圣城部队指挥官卡西姆・苏莱曼尼的什叶派民兵组织加入，部分响应西斯塔尼号召的战士也逐渐向伊朗靠拢。此外，许多亲伊朗的 PMF派系（如真主党旅、正义联盟）被美国列为外国恐怖组织，而且PMF在 2003-2011 年间杀害过数百名美军官兵，成为伊朗在伊拉克施加影响力的重要工具，自然也成为美国的打击对象。2016年，伊拉克议会曾通过《人民动员委员会法》，将PMF正式确立为独立实体，直接向总理汇报，独立于国防部和内政部。但PMF拥有独立的指挥体系和资金来源，且部分派系不听从伊拉克政府指令，擅自袭击驻伊美军设施、以色列目标，甚至伊拉克政界人士和平民，因此形成“平行军队”，很难被管控，一直成为威胁伊拉克国家主权与安全秩序的内在力量。

随着伊朗在中东的盟友网络接连受挫，美国政府试图借此机会进一步削弱伊朗在伊拉克的影响力，而PMF作为伊朗在伊拉克的核心代理力量，自然成为美国施压伊拉克改革的关键目标。2025年3月，伊拉克提出将PMF地位从临时部队提升为常设军事机构的“民兵组织整编法案”，美国国务卿卢比奥明确警告，称该法案会“使伊朗影响力和武装恐怖组织制度化”，可能引发美伊关系全面审查及制裁，迫使法案暂时从议会撤回。2025年10月21日，美国国务卿鲁比奥与苏达尼通话，转达了华盛顿对巴格达的呼吁，要求其紧急解除亲德黑兰“民兵”武装。但伊拉克领导层对鲁比奥的讲话并不欢迎，总理办公室发布了通话记录，批评了华盛顿针对巴格达采取的“单边”措施，并强调应采取“沟通与磋商”。与苏达尼的这次通话凸显了美国更加强硬的姿态，将伊拉克对武装团体的管理与能源和重大商业合作等更广泛的领域联系起来。

但从伊拉克政府的角度来讲，解除PMF并非易事。PMF名义上受总理指挥，但实际仍保持高度独立性。苏丹尼领导的执政联盟“什叶派协调框架”本质上是PMF的政治分支，苏丹尼虽称改革法案是“安全改革必要一步”，却难以真正约束亲伊朗派系，对于PMF的很多非法行为很少认真追究。

伊拉克内部以及美国国内对于处理PMF都有巨大争议。不可否认的一点是，这些外部干预进一步让伊拉克陷入到对PMF改革的“两难困境”：一方面，PMF的独立性已严重威胁国家主权与安全，不改革将导致“国中之国”长期存在，政治稳定难以实现；另一方面，改革若操之过急，可能引发亲伊朗派系暴力抵抗。而美国的过度施压可能使伊拉克更依赖伊朗，反而加剧地区动荡。换言之，伊拉克的改革不应该单纯聚焦PMF军事整合，而是应该在维护主权与避免冲突间寻找平衡，改革需配套结构性措施，如完善选举制度、打击腐败、强化议会监督等。但最终，如何在美国和伊朗这两个外部力量之间获得平衡是任何一届伊拉克政府都不得不面对的巨大挑战，也会困扰选举。候选人在处理PMF时都不可避免会反映出对于外部干预力量的应对。这些干预造成的最大影响可能还不在于选举结果本身，而在于选后组阁的过程中。

总之，2025年的伊拉克大选是在一个充满希望但又充满挑战的环境中举行。伊拉克的脆弱稳定来之不易，即源于内部力量之间的博弈，也源于中东地区地缘政治的变化提供的机遇。此次大选虽然结果不会有太大悬念，真正的挑战成为消失，在选后反而会更为明显。政治精英能否有意愿和能力把握住目前相对和平的环境所提供的机遇，各自退让一步，让伊拉克的脆弱稳定能向前迈进一步，将决定这个国家的未来。■

文章来源于《北京语言大学国别和区域研究简报》2025年10月总第七十三期

图文编辑：张洵

责任编辑：刘菁波