前瞻“十五五”｜立足全国一盘棋，系统布局新型基础设施建设

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（来源：综合开发研究院）

//位于广东省东莞市大朗镇的中国散裂中子源（新华社记者 刘大伟 摄）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《十五五规划建议》”）明确指出，“加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造”。其核心要义在于“系统性”与“前瞻性”。构建新型基础设施体系，已成为我国推动高质量发展、实现中国式现代化的战略基石，对于拉动有效投资、提振经济、驱动全要素生产率提升、重塑国家竞争优势、保障国家总体安全具有重大意义。

内涵与范畴界定

2020年国家发改委新闻发布会上，官方首次明确了“新基建”的内涵与范围。新型基础设施是指提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。信息基础设施是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如5G、物联网、数据中心、人工智能、卫星通信、区块链基础设施等。融合基础设施是指传统基础设施应用新一代信息技术进行智能化改造后所形成的基础设施形态，包括以工业互联网、智慧交通物流设施、智慧能源系统为代表的新型生产性设施和以智慧民生基础设施、智慧环境资源设施、智慧城市基础设施等为代表的新型社会性设施。创新基础设施是指支撑科学研究、技术开发、新产品和新服务研制的具有公益属性的基础设施，包括重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术基础设施等。同时，发改委指出，新型基础设施的内涵、外延并非一成不变，未来将加强顶层设计。

相关政策演进

“新型基础设施建设”这一表述始于2018年12月召开的中央经济工作会议，该会议提出“要发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。随后，2019年的政府工作报告提出加强新一代信息基础设施建设。2019年7月30日中央政治局会议针对下半年经济工作再次强调，要加快推进信息网络等新型基础设施建设。2020年以来，国务院常务会议、中央深改委会议、中央政治局会议等顶层会议先后提及“新基建”建设。2020年4月17日召开的中共中央政治局会议明确提出，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。国家层面已充分认识到新型基础设施的战略价值，并出台了一系列指导性文件。

2024年12月印发的《国家数据基础设施建设指引》旨在从数据要素层面构建统一、高效、安全的数据资源体系，提出“到2029年，基本建成国家数据基础设施主体结构，初步形成横向联通、纵向贯通、协调有力的国家数据基础设施基本格局”。2024年11月印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》则聚焦城市这一关键场景，明确提出建设高水平韧性城市的目标，对城市级的融合基础设施建设提出了具体要求。

现状问题和不足

当前，我国新型基础设施建设已进入系统布局、规模推进的关键阶段，整体呈现规模领先、融合深化、创新驱动的显著特征。在信息基础设施层面，以5G、千兆光网、算力设施等为代表的数字底座日益坚实。2024年我国数据年产量已达41.06泽字节，同比增长25%，算力总规模达到每秒280百亿亿次浮点运算，累计建成5G基站超425万座，稳居全球首位，为数字经济发展奠定了强大基础。在融合基础设施层面，新一代信息技术正深度赋能交通、能源、水利等传统领域，工业互联网、智慧城市、智慧民生等应用场景不断拓展，基础设施的智能化、绿色化转型步伐加快。在创新基础设施层面，重大科技基础设施、科教基础设施和产业技术创新平台建设稳步推进，为原始创新和关键技术攻关提供了关键支撑。

然而在新型基础设施在建设中也存在一些共性挑战与问题：

一是顶层设计与统筹规划协同不足，存在“碎片化”和“孤岛化”风险。目前，不同部委、不同地区在推进“新基建”时，往往从自身职能或局部利益出发，缺乏全国一盘棋的整体谋划。这导致项目布局重叠与空白并存，标准体系互不兼容，数据难以互通共享。各地的智慧城市平台若采用不同技术标准，将极大阻碍跨区域的城市群协同治理。

二是核心技术自主可控能力亟待加强，关键环节存在“卡脖子”隐患。在芯片、高端服务器、工业设计软件、基础算法等“新基建”的底层关键领域，我国对外技术依存度依然较高。技术自主性不足的问题制约了“新基建”的效能发挥，更对国家经济安全和产业安全构成潜在威胁。

三是可持续投融资模式尚未成熟，资金保障机制面临挑战。“新基建”项目普遍具有前期投入大、回报周期长、直接经济效益不明显的特点。当前仍主要依赖政府专项债和国有企业投资，民间资本和多元化金融工具参与度不足。亟需设计合理的回报机制，有效吸引并撬动社会资本，建立长期稳定的资金供给渠道。

对策与建议

强化顶层设计与统筹规划，以试点示范探索可行路径。一是推动国家发改委、自然资源部、工信部等联合制定《国家新型基础设施建设中长期发展规划》，明确分阶段建设目标、重点领域、空间布局、技术路径和标准体系。建立跨部委、跨区域的统筹协调机制，打破部门壁垒和地区分割，确保规划、标准、建设、运营各环节的协同一致。二是构建统一、开放、兼容的新型基础设施标准体系。在数据接口、通信协议、平台架构等关键环节，推动国家标准乃至国际标准的制定，为互联互通和融合发展奠定基础。三是深入推进多层次、多类型的试点示范工作。选择有条件的地区、行业和企业，开展“新城建”、智慧能源、车路协同、未来网络等领域的综合性试点。鼓励技术、模式、政策的集成创新，及时总结成功经验，形成可复制、可推广的建设经验。

发展陆海一体化新型基础设施，拓展国家发展新空间。一是将海洋基础设施全面纳入新型基础设施体系。大力发展海洋感知网络、海洋通信、海洋大数据中心等，提升经略海洋的能力。二是推动陆海基础设施一体化规划与衔接。在粤港澳大湾区、长三角、环渤海等区域加强沿海陆域信息基础设施与海洋信息设施的互联互通，服务于智慧港口、海洋牧场、航运、海洋资源开发、海洋环境保护和维权执法。三是构建“空天地海”一体化的泛在信息网络。整合地面5G/光纤网络、空中无人机、低轨卫星互联网和水下通信网络，实现对包含深远海、边疆、沙漠等国土全域的无缝覆盖，为经济社会活动和国家安全提供全天候、全空间的信息服务保障。

加强新型基础设施核心技术攻关，筑牢自主可控根基。一是实施“新型基础设施核心技术攻坚工程”。在国家科技计划中予以重点布局，聚焦高端芯片、基础软件、核心算法、关键材料、先进工艺等最急迫、最薄弱的环节。通过合作共建等方式吸引国内顶尖工程领域科研院校，设立国家新型基础设施与智能化全国重点实验室，鼓励在示范区内开展产学研合作机会与规模化应用。二是构建安全可靠的“新基建”供应链体系。建立关键技术和产品供应链的风险评估与预警机制，扶持一批具有国际竞争力的本土核心企业和生态主导型企业。积极推动国产技术和产品在“新基建”重大项目中的规模化应用，建立供需联动机制，以示范应用牵引技术攻关与产业转化，实现研产协同发展。三是加大基础研究投入，强化创新策源能力。持续稳定支持重大科技基础设施和科教基础设施建设，鼓励自由探索和颠覆性创新，为未来“新基建”的迭代升级储备原创性技术。

强化多元化金融政策保障，构建可持续的投融资生态。一是发挥政府投资的引导和撬动作用。设立国家新型基础设施发展基金，重点支持具有强公益性、战略性的项目。优化中央预算内投资、专项债券的使用结构，更多投向“新基建”领域。鼓励各地方申请超长期特别国债用于新型基础设施建设。二是创新金融产品和服务模式，广泛吸引社会资本。推广基础设施领域不动产投资信托基金，盘活“新基建”存量资产。鼓励开发性、政策性金融机构提供中长期优惠贷款。探索项目收益债、绿色债券、知识产权证券化等多元化融资工具。通过政府和社会资本合作模式，设计合理的风险共担、利益共享机制。三是完善差别化信贷支持和财税优惠政策。对从事“新基建”核心技术研发的企业和参与落后地区“新基建”投资运营的市场主体，给予贴息、税收减免、加速折旧等政策激励，降低其建设和运营成本，提升项目商业可行性。

本文作者

安然

综合开发研究院（中国·深圳）湾区经济与产业规划研究所所长

本文作者

罗晓玉

综合开发研究院（中国·深圳）城市和乡村发展研究中心，金融统计学硕士