“管委会+公司”的三种不同组织模式及问题对策

“管委会+公司”的三种不同组织模式及问题对策

关键词：管委会+公司、园区运营

一、引言

开发区是各省市区域经济发展的主引擎，近年来受国际市场和投资变革的持续影响，加之土地、环保、产能等资源要素的制约加剧，开发区招商引资和项目建设的不确定性增加[1]。山东省各市区的经济技术开发区审时度势，纵深推进“管委会+公司”改革，以管理运营体制的高效率、确定性，探索开发区改革创新的发展之路[2]。通过对比山东省多个市区的“管委会+公司”模式，探索首府经济开发区管理委员会的运营机制及优化方向。

二、“管委会+公司”模式

为了发挥优势，不同开发区探索建立了多种组织模式，根据管委会对公司管控的集权程度分为三种：管委会主导1+N模式、管委会主导1+1模式以及公司主导1+1模式。

（一）管委会主导1+N模式

山东烟台高新区构建了新的发展理念和发展格局，以制度创新和流程优化为核心，以去行政化和市场化改革为方向，大力推行“管委会+公司”新模式，提振和改善国有企业活力，并推出以下五种新模式：

1. 运营职能独立运营

2021年，高新区因地制宜明确运营职能剥离方式，包括项目代建、管委授权和市场化运作等三种方式，并详细分析了有关适用情形、权责利和管理费计提等。

2. 培育开发建设主体

烟台高新区国企承担管委会重大战略实施、重点项目建设、独角兽产业培育等职能，优化营商环境、提供公共服务等重点工作。

3. 管委会授权模式卓有成效

管委会授权高新城投、高新建设公司承接政府投资社会服务类工程建设、环卫绿化等公用事业保障、土地整理、城市更新综合服务等每年约5000万元工程，高质量推进市区两级重点项目，以及一批重医药、强金融、展形象等惠民项目。

4. 企业化运营模式创新

变现有的园区管理中心模式为专业开发运营公司模式，负责专业化开发运营和招商，深耕科技孵化，培育高新技术企业。

5. 产业发展基金融合

高新控股公司承担政府投资基金管理、企业投融资服务、搭建金融创新平台等三大业务，已累计对外投资参股项目、基金22个，认缴总投资额5.36亿元，实现退出项目4个，在投项目18个。

（二）管委会主导1+1模式

济南高新区管委会的“管委会+公司”模式设立的初衷，是想让管委会和公司形成两驾马车，行政管理和市场化运营相辅相成，并驾齐驱。管委会主导的1+1模式是指“管委会+1家集团公司”。由管委会注资组建园区投资集团，根据业务功能在集团公司下设子公司，承接园区运营、开发建设和投融资等功能。

山东济南高新控股集团是由济南高新区管委会全资组建，作为高新区融资建设主体，整体指导监督7家子公司战略规划方向，实现各责任主体专业化运营。这种组织模式更适合规模较大、发展规划明确的开发区，管委会和公司的功能确定和划分根据开发区和公司发展分阶段实现。

（三）公司主导1+1模式

青岛开发区管委会为平台公司提供相应的业务指导、行政审批、项目推进等方面的管理与服务，平台公司（经控集团）下设的开投、招商、园区运营管理、国际贸易、金融投资等6家子集团，与管委会紧密融合，共促开发区发展。管委会将原有职能转由平台公司承担，管委会统筹负责区域内发展规划、产业研究、安全监管、投资促进和优化营商环境等职能。

项目信息获取和促进、土地资源整理、项目选址需求等综合协调是管委会要充分发挥的优势，平台公司则负责跟进开发建设的高效协作机制日渐完善。

（四）“管委会+公司”模式的优势

通过以上管委会主导1+1模式，管委会主导1+N模式以及公司主导1+1模式等三种模式的案例研究，山东省各市区的经济技术开发区推行“管委会+公司”模式的共性及优势有以下几个方面：

1.以项目带动区域开发，发展开拓了发展空间，以园区提升城区品质，提升基础设施，新建、改造等方面；

2.管委会要充分发挥综合协调的优势，平台公司负责跟进开发建设的高效协作机制；

3.采取扁平化管理，推进机构和配置协同高效，开发区与管理体制两者结合，实行集中管理，行政管理效率较高；

4.聚焦体制机制创新，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加系统集成的政策支持体系。

三、“管委会+公司”模式的运营问题

（一）管委会的管理权力受限

管委会其职能类似政府,但缺乏应有的行政审批、选人用人、财力支配等权力，主要体现在三个方面[3]。

行政审批方面。缺乏应有的规划、建设及相关审批权限，由于不具备可行性研究报告、出让国有建设用地使用权、不动产登记、消防竣工验收等相关审批职能，均需要协调相关职能部门办理。在入驻企业、上级主管部门之间需要做大量的协调工作,与企业发展中高效、优质的服务要求极不吻合。

选人用人方面。管委会无人员聘用、编制调配、干部任免等权限，招商、建设和运营团队都由政府机关工作人员组成，市场化运营的知识和能力还不足，相对公司“专业化、集群化、高端化、国际化”发展方向，现有管委会的建设运营团队还远远不能满足公司建设和发展的客观要求。

财力分配方面。财政完全依赖地方政府投入，但地方财政收支缺口巨大，收支两级化趋势明显，刚性支出任务不断加大，财力缺口进一步放大，最终导致不断压缩管委会投入。

（二）公司运营作用受阻

运营公司的作用不能完全发挥，主要体现在三个方面：

1. 组织架构

运营公司虽然具有完整的企业组织架构，但是这种架构仅限于帮助企业获得以公司化的方式开展融资、项目承建等活动的合法身份，董事会、监事会长期处于虚置状态，成员基本由内部人员和临时聘用人员兼任，运营公司只是工具和途径。

2. 资金储备

公司发展资金不足,缺乏良好的筹资能力,优质资源掌握在属地政府及管委会手中，束缚公司运营管理的方法与手段,无法确保公司有效盈利，并获得现金流。

3. 运营管理

公司缺乏企业管理运营的专业人才，只有运营公司强化引进人才，才能实现资金、技术、项目管理的立体带动，实现管委会运营公司的良性运转。

四、完善“管委会+公司”模式的运营机制

（一）借鉴山东省管委会体系建设

思考“管委会+公司”运营机制，引入国资、民资等资本，通过基金合作、风投公司等多种合作模式，构建高水平的“管委会+公司”运营机制。

（二）科学统筹开发区职能

谋定开发区工程建设“管办分离”改革路径，重点对开发区建设局职能进行划分，开发区建设局按照“专于管理、精于管理、敢于管理”的理念，专职履行好规划统筹、建设监管等职责。

（三）升级服务层面

精准优化项目服务，对重点项目推行“拿地即开工”，对行政审批探索一体化机制，切实强化专班服务、一对一服务、即时服务。注重调动好市场主体积极性，常态化开展“企业个性化服务月、服务周”等活动，急企业之急、解企业之难。

（四）资源配备合理就位

理清开发区、属地、国有公司行为边界和工作职责，进一步强化党工委、管委会“谋全局、抓大事”的职能，有所“为”、有所不“为”，既要放手给企业自由度，更不要过多干预市场，让市场“飞一会”。同时统筹把控好全区拆迁计划、工程建设规范、项目招引政策等，真正把关键的要素资源用到开发建设的核心板块上。

五、展望

“管委会＋公司”运营机制作为建设和运营开发区的模式之一，能够充分引导各类社会资源参与开发区建设，构建多元化开发区运营模式。这种组织模式必须实现管委会对集团公司的强管控以及集团公司对下属公司的强管控，集团公司作为管委会开展市场化运营工作的驱动力，起到上传下达的作用。在此运营机制下，管委会要严格把握与公司合作的细节问题，公司要明确地位和社会角色，促进开发区的建设工作。

本文收录于《招商引资要情参考》2025年1月号