马海涛：建立促进高质量发展转移支付激励约束机制

资料图。本文来源：学习时报11月3日

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马海涛：建立促进高质量发展转移支付激励约束机制

党的二十大明确提出要“完善财政转移支付体系”，党的二十届三中全会进一步要求“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”。作为财政体制安排的重要组成部分，政府间转移支付制度在推动经济高质量发展及服务国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着关键作用。当前，我国正处于“十四五”规划收官和“十五五”规划谋篇布局的战略交汇期，如何进一步增强现行转移支付制度对地方的激励约束效能，对于充分发挥中央和地方两个积极性、协同推进经济社会高质量发展具有重大现实意义。

我国转移支付制度建设的演进历程和历史成就

1994年的分税制改革奠定了我国现代财政体制的基石，但也带来了中央与地方以及各地区之间财力不均的问题。为缓解财政失衡、推动区域均衡发展和实现基本公共服务均等化，过去30多年我国的转移支付制度不断完善，主要经历了三个变迁阶段。

过渡阶段（1995—2001年）。中央于1995年出台了《过渡期转移支付办法（1995）》，标志着转移支付制度建设正式起步。在这一阶段，中央政府每年拿出一部分资金用于提高贫困地区和边远少数民族地区的财力和公共服务水平。整体来看，过渡阶段的转移支付制度，不仅保护了地方经济发展的积极性，而且在一定程度上缓解了地方财政运行中的突出矛盾，转移支付在规范化、科学化方面迈出了重要一步。然而，过渡期的转移支付存在着规模偏小、均衡性作用不明显等问题。

修正完善阶段（2002—2011年）。进入21世纪后，为应对区域发展不平衡加剧的问题，我国对转移支付制度进行了多次修正。2002年，所得税分享改革的完成为转移支付资金增长机制奠定了基础，同年“过渡期转移支付”更名为“一般性转移支付”，标志着制度的规范化建设进入新阶段。2009年，随着转移支付项目的调整和完善，我国形成了以一般性转移支付为主体的制度框架。与过渡期相比，转移支付规模不断扩大，从2002年的7362亿元增长至2011年的3.99万亿元，年均增速20.7%；转移支付在规范性、公平性、科学性等方面都有突破性进步，公平性效能日益凸显。

现代化发展阶段（2012年至今）。党的十八大以来，我国转移支付制度进入了现代化发展阶段，成为推动区域协调发展和落实国家战略的核心工具之一。转移支付规模稳步增加，结构不断优化。转移支付总额从2012年的4.54万亿元增至2024年的10.03万亿元，年均增长约7.4%；我国持续强化一般性转移支付的主体地位，大力整合归并专项转移支付项目，使得资金分配更科学、使用更高效。转移支付平衡区域财力差异作用增强。党的十八大以来，我国区域差距稳步收窄，东部与中、西部地区人均地区生产总值之比分别从2012年的1.69、1.87降至2022年的1.50、1.64，转移支付在促进区域协调发展中提供了有力支撑。转移支付在服务国家重大战略中发挥了关键作用。在脱贫攻坚中，2016—2020年中央累计安排专项扶贫资金超过5000亿元，确保全部贫困县如期脱贫摘帽。

深刻理解高质量发展转移支付激励约束机制的理论内涵

经济高质量发展的制度基础。该机制以高质量发展为根本目标，通过系统性地整合预算绩效约束、资金奖励、财会监督等制度工具，构建起激励相容与刚性约束并重的转移支付管理框架。其核心在于将转移支付资金的分配与地方政府的财政收入规模、质量及资金使用效果相挂钩，引导、督促和约束地方政府将财政资源真正用于落实高质量发展要求的重点领域。

优化中央和地方财政关系的关键枢纽。以维护公平性为重要目标，通过继续加大均衡性转移支付规模，促进地区间财力分布更加均衡。以提高中央政府的统筹能力为前提保障，近年来中央政府持续加大财政资源统筹力度，适度扩大财政支出规模，为转移支付提供充足的资金来源。以形成对地方政府激励性为主要方式，通过设立促进高质量发展激励资金，向税收贡献大、收入增速较快的地区倾斜，激发地方政府推动高质量发展的主动性和创造性。最终形成良性循环，发挥中央和地方两个积极性。

实现基本公共服务均等化的重要基石。党的二十大提出“必须坚持在发展中保障和改善民生”。在激励方面，该机制能够通过与公共服务绩效相挂钩的专项转移支付或奖励资金，鼓励地方政府提升教育、医疗、社会保障等公共服务领域的供给质量和效率，形成正向引导。在约束方面，该机制能够通过硬化预算执行约束、加强预算绩效约束、强化财会监督约束等举措，形成强有力的问责约束机制，确保财政资源配置更加高效。

服务国家重大战略的坚实保障。党的二十大围绕科技、教育等领域提出了一系列举措。转移支付具有定向投放、精准调控的天然属性，通过建立与宏观调控目标相挂钩的分配机制，能够引导地方政府将资源优先配置于科技创新、乡村振兴等重点领域。一方面，对积极响应国家战略需求、重点领域投入成效显著的地区，给予增量资金奖励或政策倾斜，形成正向激励；另一方面，严格清理政策到期、绩效低下的专项转移支付，严控竞争性领域投入，从源头上约束资金用途，保障重大战略的落地实施。

着力破解制约转移支付激励约束机制效能发挥的关键问题

分类管理体系仍需完善，功能定位有待进一步厘清。本应弥补地方财力缺口的一般性转移支付，在实践中附加了较多指定用途和考核要求，削弱了地方统筹能力。专项转移支付的评估和退出机制不够健全，导致部分项目长期固化，资金投向比较分散。这不仅降低了财政资金的配置效率，也制约了地方政府推进经济高质量发展的灵活性与积极性。

分配方式仍需优化，与新业态下的区域间财力格局适配不充分。随着数字经济、平台经济等新质生产力的崛起，商品与服务的价值创造地和税收贡献地的空间分离越发明显，进一步加剧了区域财力失衡。当前的转移支付分配方式未能充分考虑人口流动因素和新经济形态特征，未能有效应对这种由经济社会形态变革引发的财力失衡格局，在一定程度上削弱了其调节区域财力差距、推进基本公共服务均等化的核心功能。

分配机制的激励性有待提升，发展导向功能发挥受限。现行分配办法侧重于弥补财力缺口，对地方政府推动高质量发展的主观努力和实际成效激励有待加强。均衡性转移支付分配公式中未能充分融入体现新发展理念的关键指标，使得转移支付引导地方政府聚焦于培育新质生产力、增强内生发展动力等方面存在不足。

预算绩效约束力度尚需加强，结果应用机制有待完善。当前监督重心侧重于程序合规性审查，对资金使用后的实际成效评价存在短板。全过程预算绩效管理的闭环尚未完全形成，评价结果与预算安排、政策调整的刚性挂钩机制不够紧密，使得监督的约束力度不足，未能有效激发地方提升资金使用效益的内在动力。

建立促进高质量发展转移支付激励约束机制的实现路径

厘清功能定位，增强一般性转移支付弥补财力缺口的根本属性。应着力剥离一般性转移支付的附加条件，纠正其“泛专项化”倾向，将资金配置权与管理权充分下放地方，为各地因地制宜探索高质量发展提供坚实财力基础，提升市县财力与事权相匹配程度。完善“促进高质量发展激励资金”制度，树立重实效、重质量的鲜明发展导向，鼓励地方主动作为，做大财政收入“蛋糕”。

健全管理机制，规范专项转移支付运行。专项转移支付是落实国家重大战略的有力工具，其管理关键在于建立“有进有退”的全生命周期机制。要严把“入口关”，通过跨部门联合论证，确保新设专项聚焦国家战略核心领域；畅通“出口端”，完善常态化退出机制，对政策目标已实现、绩效长期不达标的项目，坚决予以整合或取消，确保专项资金始终用在服务高质量发展的“刀刃”上。

优化分配标准，体现高质量发展要求。为应对新质生产力发展带来的财力格局变化，必须创新分配方式。建议将数字经济发展水平、绿色转型成效等体现新发展理念的关键指标，逐步纳入转移支付分配体系，更精准地反映各地区高质量发展的实际情况。在转移支付分配中统筹考虑区域协调发展需要，同时探索通过差异化的补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡，实现发展与平衡的有机统一。

健全监督体系，构建全链条预算约束机制。强有效的激励须以有效的监督约束为前提。应当构建覆盖事前、事中、事后的预算绩效管理闭环，推动监管重心从“程序合规”向“结果导向”转变。做到关口前移，将高质量发展目标作为转移支付立项和预算审核的前置条件，硬化预算执行约束，督促地方严格执行人大批准的预算，严禁超预算、无预算支出，实现预算指标对执行的有效控制。确保全程跟踪，依托现代信息技术建立穿透式监管平台，实现动态预警与及时纠偏，聚焦国家重大决策部署和民生重点领域，选取部分项目开展重点绩效评价，将高质量发展指标纳入绩效目标体系。坚持刚性挂钩，建立健全绩效评价结果与预算安排、政策调整的硬挂钩机制，深入推进财会监督专项行动，严肃查处影响高质量发展的违法违规行为，形成对转移支付资金全方位、全链条、全过程的监管体系，确保财政资金使用效益最大化。（作者系中央财经大学党委副书记，校长）■

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