人民法院报 | 以法治之道保障低空经济行稳致远

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2021年，低空经济写入《国家综合立体交通网规划纲要》；2023年，中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业；2024年，国务院首次将低空经济写入政府工作报告，国家发展和改革委员会设立低空经济发展司；2025年，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》在培育壮大城市发展新动能方面，再次提及“发展低空经济，培育消费新场景”……低空经济，作为一片待开发的“蓝海”，正悄然改变我们的生活方式与商业图景。然而，这片“蓝海”也带来了前所未有的法律难题。如何用法治思维为其保驾护航，成为我们必须面对的现实课题。

低空经济高质量发展亟需破解法律困境。低空经济通常指在低空空域开展的各类经济活动，包括无人机物流、空中游览、空中交通、农业植保等经济活动。这片曾经的“空白领域”正变得日益拥挤，法律难题也随之浮现。

首先是空域的法律权属问题。传统法律体系中，土地所有权“上达天穹，下及地心”的观念根深蒂固。但当无人机飞越私人领地上空，是否构成侵权？离地多高才算进入“公共空域”？……这些问题是现有法律未能明确回答的。

其次是安全与隐私的平衡难题。无人机搭载的高清摄像头轻易窥探他人私生活、企业商业秘密甚至国家机密，其低空飞行的隐蔽性、三维性等特点使得个人信息保护法的保障规则失灵。与此同时，随着飞行器数量激增，安全问题日益凸显。如何预防无人机的碰撞事故？如何防止无人机干扰地面活动？如何应对无人机被用于非法目的？……现行法律法规虽有一些原则性规定，但缺乏具体可操作的细则。

第三是责任认定体系面临挑战。当飞行器发生事故，责任应由运营商、制造商还是软件开发者承担？现有的交通事故责任认定框架难以直接适用。更复杂的是，低空飞行器往往涉及人工智能决策，当算法出错导致事故，如何追究“机器责任”？

第四是存在多头监管的问题。现有航空管理制度对低空经济的监管主要集中在空域分类管制、空域管理体制和飞行申请审批三个方面。我国空域管理长期遵循“统一管制、分别管理”原则，但低空空域的管理权责划分却不够清晰。

需要注意的是，个别人正在试图用代码破解规则，甚至铤而走险进行非法测绘、军事窥探等违法行为，容易引发空中交通事故、国家安全泄密等刑事风险。

低空经济高质量发展中的法律困境背后有着多种原因。随着全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，低空经济成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。“十五五”时期，这一战略性新兴产业将迎来前所未有的发展机遇，有望成为我国经济增长的新亮点。然而，低空经济高质量发展中的法律困境并非偶然。

一是技术迭代速度与法律稳定性质之间存在天然矛盾。低空经济是技术驱动的产物，创新速度惊人。相比之下，立法过程需要调研、论证、审议，往往滞后于技术发展。法律本质上具有稳定性，而技术则追求突破，这种差异性导致法律难以跟上技术创新的步伐。无人机从单机操作到集群智能，从视觉识别到自主决策，技术进步远远跑在了法律前面。

二是空域资源的稀缺性与排他性使用需求之间存在冲突。空域作为一种公共资源，既涉及国家安全，又关乎公共利益，还牵扯商业价值。这种多重属性使得低空经济的法律规制面临更多权衡与考量，难以简单套用传统地面经济的管理模式。与传统地面区域相比，低空空域虽广阔，但优质空域资源仍然有限。不同用户之间可能存在空域使用冲突，如无人机物流需要固定航线，而空中游览则需要灵活空域。

三是低空经济法益中公共法益与私人法益存在一定张力。低空经济高质量发展涉及多方主体，政府部门关心安全与秩序，企业追求效率与利润，公众关注便利与隐私。法律作为调节不同法益的工具，需要在各方利益间寻找平衡点。低空经济高质量发展带来社会效益，但也可能影响地面公众的安宁权、隐私权等基本法益，法律需要在鼓励创新与保护权益之间找到平衡点。

破解难题要遵循低空经济高质量发展的法治之道。破解低空经济高质量发展的难题，需要构建一套既保障安全又促进创新的法治框架，通过法治规范市场秩序、保障公平竞争，有效防范和应对低空经济发展中的风险和挑战。法治不是束缚创新的枷锁，而是为其划定跑道，让低空经济行稳致远。

首先是从政策到法律：统一明确立法。现行的民用航空法及相关政策无法涵摄低空区域的职能界定和权责划分，应制定高位阶的低空空域管理法，统一明确低空空域的法律地位、权属关系和使用规则，类似的规范可以借鉴海洋法中的“专属经济区”概念。同时在容错的原则下，将法治思维导入低空经济领域，加强对法益保护、经济利益和科技创新的恰当平衡，切实解决一些政策、法律不一致的难题。如2024年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十九条与《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》第三十七条关于管制空域的差异问题，又如2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》与2016年《关于促进通用航空业发展的指导意见》关于低空空域垂直范围的差异问题等。

其次是从主导到服务：做好领域立法。与传统体系性立法不同，领域性立法是跨越法律部门的综合性立法，它同时具有内容多元和属性交叉的特点。领域性立法可以及时识别并更新与低空经济发展不相适应的条款，摒弃将公共运输航空的标准硬套于低空经济的做法。领域性立法需要克服与生俱来的“越严越好”和“越早越好”的内在偏好，秉持包容审慎的理念，以立法促规范，以规范促立法。与领域性立法的运用相对应，尽快建立组成多部门、多环节、多应用的低空域综合监管服务平台，设立联合工作机构，加强空域使用的协调服务，避免不同部门之间“你飞我反制，我飞你反制，互相不知情”的问题。

再次是从管制到监管：解决新旧矛盾。2023年出台的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、《国家空域基础分类方法》和2024年《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等都在为低空经济高质量发展松绑，但《民用航空使用空域办法》等仍有效且未修改，需要解决此类新法与旧法的矛盾。在低空经济发展安全监管中，应当避免两个趋向：一是突出经济效率导向而忽视安全基础；二是固守公共航空安全标准而忽视低空安全的特殊性。同时推行分类监管制度，根据飞行器的重量、速度、飞行高度等参数，划分风险等级，实施差异化监管要求，避免“一刀切”扼杀创新。保证安全与发展经济两个根本目标是相得益彰、相互促进的关系。

低空经济不是法外之地，而是法治的新领域。我们既不能因噎废食，因为法律滞后而限制创新，也不能放任自流，任由市场野蛮生长。未来已来，让我们以法治为翼，助力这片蓝色经济安全、有序、高效地发展，让创新在规则的轨道上飞得更高更远。

来源：人民法院报·2版

作者：林占发（作者单位：中共泉州市委党校）

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