关键的“摇摆国家”，会慢慢走向反美阵营吗？｜IPP编译

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编者按：

“全球摇摆国家”（Global Swing States）包括巴西、印度、印度尼西亚和南非等国。这些国家在各自地区具有主导影响力，同时能够在中、美、俄等大国之间保持一定的战略平衡，并对全球治理格局施加重要影响。

被视为最贴近美国政府决策圈、在国防与外交政策领域最具影响力的智库之一——新美国安全中心（CNAS），在今年发布的一份报告中指出，美国主导的国际秩序正遭受冲击，其领土、贸易与金融等支柱日益呈现碎片化趋势。报告认为，若美国希望维持其全球领导地位，应优先拉拢那些有能力左右秩序走向的区域强国——即“全球摇摆国家”。

然而，现实却走向了相反的方向。特朗普政府采取了一系列单边行动：对印度征收惩罚性关税；以关税威胁巴西政府停止对前总统博索纳罗的司法调查；并在公开场合指责南非政府对白人群体实行“种族歧视”。这些举措使美国与上述关键摇摆国家的关系迅速恶化。

近日，CNAS首席执行官理查德·方丹（Richard Fontaine）与其研究助理吉布斯·麦金利（Gibbs McKinley）发文指出，金砖国家正逐步演变为具有反美倾向的政治阵营。而特朗普政府的对外政策进一步削弱了美国分化金砖内部的能力，使该集团在中俄推动下可能变得更加制度化和政治化，甚至通过“去美元化”、建立替代性金融机制等方式，挑战美国主导的全球经济体系。

如果未来美国与印度、巴西、南非等关键摇摆国家的关系继续恶化，它们可能会进一步团结在中俄周围，从而使美国在全球南方的影响力遭受更为系统性的削弱。

理查德·方丹（Richard Fontaine）

美国新安全中心（CNAS）首席执行官，曾在美国国务院、国家安全委员会任职，并担任过美国参议员约翰·麦凯恩的外交政策顾问

吉布斯·麦金利（Gibbs McKinley）

美国新安全中心（CNAS）首席执行官的研究助理

在塑造全球秩序的较量中，金砖国家集团（BRICS）正变得越来越重要。该集团大约占全球GDP的三分之一、世界人口的近一半。它的存在旨在让所谓“全球南方”的国家在国际舞台上拥有更大的影响力。

7月，中国国务院总理李强、印度总理莫迪和巴西总统卢拉在巴西里约热内卢现代艺术博物馆出席金砖国家峰会。 图源：路透社

这似乎使金砖国家看起来天生具有反西方的性质。毕竟，它部分由中俄发起成立。然而，在其成立的十六年历史中，大多数时间里，金砖国家并未将自己定位为美国及其盟友的对立面。几个成员国甚至曾是美国的亲密伙伴。例如，华盛顿与巴西建立了稳固的贸易关系，并在防务事务上与印度和印度尼西亚展开合作。

但这一格局如今正在发生变化。过去十年间，中国和俄罗斯加大了引导其他金砖成员朝着与华盛顿利益相悖的世界观发展的努力。中国已成为巴西的最大贸易伙伴，并支持巴西减少对美元的依赖。俄罗斯则向印度大量出口石油。而中俄两国都在拉拢南非，支持其抵制俄罗斯总统普京所称的“美国主导秩序的殖民主义”。

与此同时，美国却在与友好的金砖国家关系上出现紧张。美印关系已跌至自1998年以来的最低点——当年美国因印度进行核试验而对其实施制裁。

2025年9月，美国副国务卿克里斯·兰道（Chris Landau）表示，美巴关系已处于“两百年来的最黑暗时刻”。而与南非的关系则是自1994年种族隔离制度结束以来最脆弱的。

7月，特朗普曾表示，要求卢拉政府停止对巴西前总统博索纳罗的司法调查，称其遭遇“政治迫害”，这被特朗普视为加征关税的理由之一。图源：路透社

这些关系恶化的原因各不相同，美国对巴西、印度和南非——这些将影响未来世界主导权归属的全球摇摆国——的不满在某些方面确实合理。但在每一种情况下，特朗普政府都让局势变得比本应的更糟，且理由与美国的国家利益难以吻合。

结果，一个新的风险正在浮现：金砖国家可能演变为一个更积极的、反西方的集团，并日益被中俄主导。除非美国在短期内改变政策，否则它将在长期为这种地缘重组付出代价。

一切分崩离析

直到今年，民主党和共和党仍一致认为，发展更好的美印关系是值得的。无论党派归属，政策制定者都清楚其中的益处。他们意识到，印度可以成为在印太地区制衡中国的力量。作为增长最快的大型经济体，印度还为美国投资者提供了可观的经济红利。它是世界上最大的民主国家，并已成为世界人口最多的国家。

在冷战时期紧张的美印关系，到克林顿政府末期开始缓和，之后在历任美国总统和印度总理任内持续升温。跨党派努力推动了多项重大成果。2008年，两国达成具有里程碑意义的协议，结束了印度长期的核孤立地位，允许与印度进行民用核贸易，尽管新德里从未签署《核不扩散条约》。

此后，双方累计进行了约200亿美元的军售。2016年，美国国会将印度指定为“主要防务伙伴”，使其能够购买先进的美制军事技术。在特朗普的第一任期内，他与印度总理莫迪关系密切。

2017年，华盛顿重启“印太安全四方机制”（Quad），成员包括澳大利亚、印度、日本和美国。拜登政府在此基础上进一步推动技术合作伙伴关系，加强两国的防务工业联系。在特朗普开始第二任期后，莫迪是首批访问白宫的世界领导人之一。

2月13日，美国总统特朗普和印度总理莫迪在美国华盛顿白宫会晤。图源：路透社

然而，特朗普却在瞬间颠覆了这一关系。他多次声称自己平息了2025年5月印度与巴基斯坦在克什米尔的冲突——新德里则对此予以否认——并在6月于白宫接待了巴基斯坦陆军参谋长。据《纽约时报》报道，特朗普已不再计划出席定于11月在新德里举行的四方峰会，该会议现在可能被取消。

他还对印度征收了50%的关税，其中包括因购买俄罗斯石油而加征的25%惩罚性关税，并威胁对任何与金砖“反美政策”结盟的国家额外征收10%关税。印度谴责这些关税“既不公平，也不合理”，此后进一步加强了与俄罗斯和中国的接触。8月，新德里与莫斯科达成扩大双边贸易的协议；9月，莫迪七年来首次访问中国，出席上海合作组织会议，并与普京和中国领导人手牵手亮相。

与印度相比，美国-巴西关系从未如此紧密或具有变革性，但历届美国政府也同样重视与巴西的合作。两国贸易与投资联系在过去几十年中稳步增长，美国在2024年的商品贸易中保持约68亿美元的顺差。双方在安全与禁毒领域合作数十年，并签署多项连接两国防务科技公司的协议。在特朗普第一任期内，他与时任总统博索纳罗（Jair Bolsonaro）建立了个人友谊，华盛顿还将巴西指定为“主要非北约盟友”。

特朗普与博索纳罗在政治风格上高度相似——两人都以“反精英、反全球化、反左翼”为标志。图源：Getty Imagies

然而，如同印度一样，特朗普重返白宫后，美国和巴西的关系急转直下。他的不满似乎主要源于巴西起诉博索纳罗在2022年选举失利后企图发动政变，这似乎让特朗普想起了自己在2021年1月支持者冲击美国国会后的司法困境。今年7月，特朗普政府以“政治迫害”为由，将对巴西的关税提高到50%，并援引《全球马格尼茨基法案》（Global Magnitsky Ac）制裁参与博索纳罗审判的巴西官员——包括一位最高法院法官及其配偶。

美国与南非的问题根源远早于特朗普时代。南非自称是人权的捍卫者，但往往谴责美国及其盟友的不公，却对俄罗斯的行为视而不见。例如，南非在国际法院指控以色列在加沙实施种族灭绝，但当俄乌战争时，南非在联合国关于战争的投票中屡次弃权，令华盛顿不满。

2023年，美国驻南非大使指控该国允许受美制裁的俄罗斯货船“R女爵号”（Lady R）在南非海军基地装载武器。2024年，美国国会甚至提出议案，要求审查美南关系，显示美国决策层普遍对南非感到失望。

自特朗普再次上任以来，美南关系进一步恶化。他指责南非对白人农民实施“种族灭绝”，而这一说法却被大多数观察者否定；同时他为阿非利卡人开设优先难民通道，却暂停接收来自其他地区的难民。今年3月，特朗普政府驱逐了南非驻美大使，原因是该大使称特朗普政治运动“受白人至上本能驱动”。5月，特朗普向南非总统拉马福萨（Cyril Ramaphosa）播放了一段指控针对白人农民的暴力视频，并递交一叠文章，称这些报道讲述了“死亡、死亡、可怕的死亡”的故事。8月，特朗普又对南非加征30%关税。

南非总统拉马福萨。图源：Getty imagies

金砖之墙

美国确实对巴西、印度和南非有一些合理的不满。印度历来奉行保护主义贸易政策，平均关税水平达12%，并在俄乌战争后大量购买打折的俄罗斯石油。巴西则认为俄罗斯与乌克兰对战争负有同等责任，努力减少对美元的依赖，批评华盛顿制裁委内瑞拉，并公开寻求一种“去美国主导的新地缘政治”。南非官员则谈论从“不公的西方秩序”中解放出来，却与北京、莫斯科乃至哈马斯保持密切关系。

但华盛顿推动这些“摇摆国”远离自己是极其短视的。中俄正积极与美国争夺在这些国家中的影响力，因此巴西、印度和南非被夹在由美国领导的“自由阵营”与由中、俄、伊朗、朝鲜组成的所谓“修正主义轴心”之间。华盛顿不太可能完全把这些国家拉到自己一边——它们更倾向于同时维持与中、俄、美的关系。但如果美国继续刺激它们，就可能彻底把它们推开。

美国的利益在于让金砖国家内部形成两个阵营：一个包括中俄的反美派，另一个由巴西、印度和南非组成，并非天然与华盛顿为敌。当金砖国家存在分化时，它对美国利益的威胁较小；但如果前者主导，美国的力量将受损。

比如，金砖国家可能联合推动贸易“去美元化”，建立替代支付体系，从而削弱美元主导的全球经济体系这一美国实力的支柱，并削弱华盛顿制裁的有效性。如果金砖国家共同加大对自身替代机构（如新开发银行和应急储备安排）的投入，现有的由美欧主导的国际货币基金组织等机构可能会失去影响力。与此同时，中俄将在“全球南方”进一步扩大势力范围，使美国在这些地区的利益面临更大风险。

美国不应疏远这些全球摇摆国，而应寻求合作。例如，可以与巴西合作多元化半导体供应链，以抵消中国在拉美的影响力；印度仍是印太地区的关键角色，华盛顿应继续利用“四方机制”制衡中国力量；若能与南非签署贸易协定，美国官员或可借此吸引南非在非洲大陆的外交行动上与美方协作。三国都拥有关键矿产资源，可帮助美国摆脱对敌对供应国的依赖。

具有讽刺意味的是，在某些方面，特朗普政府反而拥有重建这些关系的独特条件。近代没有哪位美国总统像他那样摆脱既定政策的束缚、如此乐于转变方向。例如，他的政府几乎是一夜之间从热情拥抱印度转为猛烈抨击。而在过去几个月，特朗普似乎也拿不定主意究竟是俄罗斯还是乌克兰会赢得战争，不断变换施压对象。如今，美国外交政策转向之快前所未有。

但即使美国在修复与巴西、印度和南非的关系上取得进展，损伤仍会残留。美国政策的反复无常不会轻易被遗忘。印度就是例证：美印为消除冷战时期的互不信任花了几十年——那时印度亲苏，美国则与巴基斯坦结盟。印度政策制定者至今仍提醒美国外交官：美国在1971年印巴战争中支持巴基斯坦，并向孟加拉湾派遣海军特遣队。

即便政府立刻改变政策，也没有任何一个奉行多元结盟的国家会突然全力倒向美国。然而，这并不是不去努力的理由。如果华盛顿连略微改善与巴西、印度和南非关系都做不到，北京和莫斯科必将为此举杯庆贺。

编译｜张乐词 IPP特约编译

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审校｜刘 深

终审｜刘金程

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