对话财税专家杨志勇：财政事权分配不是简单“中央给钱地方花钱”

▲中国财政科学研究院党委书记、院长杨志勇。图/受访者供图

解读“十五五”规划建议系列专栏

编者按 党的二十届四中全会胜利闭幕后，10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》正式发布。即将启幕的“十五五”时期，是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，意义重大、使命非凡，《建议》则已为这未来五年发展绘就蓝图，其中既有经济社会发展目标和远景，更有关系每个人的民生大小事。新京报评论部推出“解读‘十五五’规划建议”专栏，陆续刊发系列文章，敬请关注。

10月28日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》），这为我国“十五五”时期的发展擘画了蓝图。

《建议》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”。该如何理解这句话，背后传递出哪些信息？新京报就此采访了中国财政科学研究院党委书记、院长杨志勇。

是对三中全会部署的延续

新京报：“十五五”规划建议强调要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”。你如何理解这一表述？有何深意？

杨志勇：首先说明一下，这个提法并不是今天才提出的。在党的二十届三中全会上已经明确过这个表述，而且与党的十八届三中全会提出的“适度加强中央事权和支出责任”是一脉相承的。财政是国家治理的基础和重要支柱，必须逐步理顺中央和地方的事权和支出责任。

这次规划建议是对党的二十届三中全会所提出的改革任务的再部署。三中全会确定的改革任务完成时限是2029年，任务的落实时期与“十五五”基本重叠。

新京报：是不是可以理解为，这是为了解决中央和地方长期存在的财权与事权矛盾？

杨志勇：中央和地方的财权、财力、事权、支出责任的划分是一个非常复杂的问题。自1994年分税制改革以来，中央和地方如何划分财权、财力、事权和支出责任一直在探索中。党的十八大以来，财政事权和支出责任划分已有一定的进展，但相关方案还需要进一步完善。过去，一些地方反映“中央点菜、地方买单”，地方财力因此不足等问题。

央地财政关系的安排关系到如何更好调动中央和地方两个积极性的问题。如今，中央财政对地方财政的支持力度很大。中央对地方的财政转移支付已经不少了，连续三年每年都超过10万亿元。

2025年中央本级财政收入只有9.7万亿元，而对地方的财政转移支出总额为10.34万亿元。这意味着中央本级的财政收入都给了地方，还得举债数千亿元转移给地方。这体现了中央财政的担当。这也可见央地财政关系处理的复杂性。

事权划分并不仅仅是一个财政问题，而是一个和进一步全面深化改革密切相关的问题。它已经不是单纯中央和地方收钱和花钱的事，还涉及国家治理，问题复杂，改革难度大。

无预算不支出

新京报：中央财政支出比重提高之后，资金主要通过转移支付的方式下沉到地方。在转移支付的过程中，如何既保证公平，又能兼顾效率？

杨志勇：这个问题很重要。转移支付规模已经很大，如何更有效地进行转移支付，需要找到更有效的办法。

中央对地方的转移支付，形成地方财力，转移支付如果分配不合理，就会造成新的不平衡。转移支付的公平性很重要，要促进各地基本公共服务的均等化，实现教育、医疗、社保等民生领域的公平。中央对地方的转移支付，也要避免地方对转移支付形成依赖。如果一味依靠中央拨款，不去想办法开源节流，不利于调动地方积极性，这样的财政关系是不可持续的。

新京报：那你认为需要怎么做？

杨志勇：这是一个复杂的系统工程。要通过进一步全面深化改革，更好发挥宏观政策的作用，促进经济高质量发展，将国家财政建立在更加扎实的经济基础上。

要通过财政改革，形成更加合理的宏观税负，让经济发展中形成的潜在财源转化为真实财力，同时，通过加强财政科学管理，提高财政资金效益。央地财政关系改革是财政改革的一项重要内容，要更好地调动中央和地方两个积极性，让央地财政关系更加合理和规范。

新京报：转移支付在现有体制中已经发挥了作用，未来还需要哪些改进？

杨志勇：转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。不同种类的转移支付适应不同情形。一般性转移支付所形成的地方财力，地方的自主权更大。专项转移支付更有助于中央政策目标的落实。

未来要根据实际情况，对转移支付进一步优化。现实中还有共同财政事权转移支付，目前暂列为一般性转移支付。转移支付的规模需要进一步优化。同时，不同类型转移支付的结构也需要优化，以更好适应不同层级政府有效提供公共服务的需要。

新京报：这是不是也对预算管理提出了更高要求？

杨志勇：是的。未来要实现公平和效率的统一，预算必须成为分配财政资金的唯一依据。也就是说，无预算就不支出，在认识上这个也已经达成一致。所有财政资金分配都要纳入预算体系，做到科学透明，避免“二次分配”，减少可能的寻租行为。预算要真正形成刚性约束，这是现代财政制度的内在要求。

“支出责任在哪里，监督就到哪里”

新京报：中央财政支出比重提高以后，怎样防止资金沉淀、挪用，确保效率？监督机制如何跟进？

杨志勇：财政资金的运用都有相应的监督机制。预算安排之后，资金要避免沉淀，一方面要求预算编制科学，预算必须是可执行的预算。另外，预算法还需要进一步修订，让预算资金的使用者都要承担相应的责任。财政资金用了，还要看花得好不好、有没有达到预期效果，这是绩效方面的监督。支出到哪里，监督就要到那里。

新京报：这是否意味着未来中央将对财政支出管得更细、更严？

杨志勇：未来只会越来越严。加强预算管理，要在预算编制、执行、监督等各环节下功夫，财政支出不仅要合规，而且要有绩效。

新京报：中央和地方的分工未来会怎么样？

杨志勇：中央和地方如何分工，从根本上说，是要看如何才能让公共服务更加有效。现实中，不同国家的事权划分还受到传统的影响，有一定的路径依赖。比如义务教育，就大国而言，一般是以地方政府承担为主，但中央也要有兜底责任，而小国常常由中央政府提供。理想状况是哪一级政府能更好地提供公共服务，就应该由这一级政府来提供。

地方提供区域性公共服务，有利于调动地方的积极性，中央在全国性事务上要做出更多统筹安排，中央财政的介入更有利于让公共服务均等化。这是治理能力提升的体现。

现实操作中，一些地方政府、一些政府部门还是沿用传统做法，习惯各管一摊，容易影响财政资金效率。

现在强调的是要打破部门壁垒，按照现代财政制度来运行，财政在国家治理中的基础和重要支柱作用才能得到更好的发挥。

撰稿 / 新京报记者 肖隆平

编辑 / 迟道华

校对 / 王心 李立军