土地出让三度违约民企十年维权路漫漫

——浙江诸暨企业家周利忠返乡投资梦碎记

深秋的阳光洒在诸暨市浬浦镇盘山村的一片土地上，高压线杆依旧矗立，未完成拆迁的痕迹清晰可见。年逾六旬的周利忠站在这片72亩的土地旁，满脸沧桑。“当年开着奔驰返乡投资，如今连拖拉机都开不起了。”他的话语中满是无奈与辛酸。

高价竞地绘蓝图，“毛地”困局陷停滞

这场变故的起点，要追溯到2010年1月。周利忠创办的诸暨中金房地产开发有限公司（以下简称“中金公司”）通过公开招拍挂，以5080万元的最高出价竞得该地块的国有建设用地使用权。全额缴清出让金后，中金公司与原诸暨市国土资源局（现诸暨市自然资源和规划局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，顺利办理了国有建设用地使用权证及各项规划、施工许可手续，计划打造“碧水豪庭”房产项目。

然而，这份看似光明的投资蓝图，从一开始就埋下了隐患。按照《土地管理法》及《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权暂行规定》的相关要求，出让的建设用地应达到“净地”标准，但中金公司竞得的该地块始终存在住户拆迁未完成、电线杆未移走、土地未平整等问题，导致企业长达四年无法动工建设，前期投入的数千万元融资陷入停滞。

诉讼维权遇拖延，框架协议成“空诺”

2014年4月，在多次交涉无果后，中金公司将诸暨市国土局诉至法院。令人费解的是，这起案件在三年间悬而未决，远超法定审限。据庭审笔录记载，当时诸暨市相关领导以“协商解决”为由请求延期判决，并承诺在2016年1月30日前拿出解决方案。然而，直至2016年底，所谓的解决方案仍未兑现。司法审计显示，仅2010年至2014年期间，延迟交付地块给中金公司造成的资金占用费就达数千万元。

眼看败诉风险加剧，2017年2月，诸暨市国土局、浬浦镇政府与中金公司签订《关于浬浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置框架协议》。时任诸暨市有关领导在谈判中明确要求周利忠撤诉，并承诺以“小高层按安置房政府回购”的方式弥补企业损失。协议约定，解除原土地出让合同，国土局返还全部出让金（不计息），并为中金公司重新调配包括新增30亩在内的5宗地块，由其按评估底价摘牌。中金公司基于对政府的信任，按约定撤诉并注销了土地权证。

但这份被寄予厚望的《框架协议》，最终沦为“一纸空文”。新公告出让的土地仍未达到“净地”标准，更令人无法接受的是，政府口头承诺的农村保障房回购价格从《诸暨市关于开展2017年度农村保障性住房建设工作的通知》中规定的5500元/平方米，骤降至后续提供的《农村保障房建设管理协议》中的3261元/平方米，仅此一项就给中金公司造成数千万元损失。2017年10月，诸暨市国土局以“部分规划指标、保障房配建政策内容发生变化”为由，终止了土地出让活动，协议中除解约条款外的其他承诺均未落实。

司法判决难补损，企业破产续维权

2017年12月，中金公司再次提起行政诉讼，要求诸暨市国土局赔偿损失，浬浦镇政府承担连带赔偿责任。绍兴市柯桥区法院经现场踏勘确认，涉案地块截至2018年5月仍不符合“净地”条件。经中金公司申请，相关机构评估认定“碧水豪庭”项目开发的预期可得利益（以2013年1月1日为评估基准日）为5783万余元。

2019年6月，绍兴市柯桥区法院作出一审判决，认定两被告未按约履行义务，解除《框架协议》，判令诸暨市自规局支付本就应由政府承担的场地平整费268.77万元、围墙垒筑费18.27万元，并退还土地出让金及支付收取该款期间按银行同期贷款基准利率计算的利息。但法院以“房地产开发及销售过程存在诸多风险及不确定性”为由，驳回了中金公司关于预期可得利益及其他赔偿诉求。事实上最终政府部门就其一而再再而三的严重违约行为未承担一分钱赔偿责任！周利忠表示，这一判决远远不足以弥补企业的实际损失。自2010年拿地至2019年判决下达，中金公司的直接损失包括前期各项费用支出、民间融资和银行借款利息等，间接损失则涵盖土地增值损失及项目开发可得收益，经专业评估总损失高达上亿元。中金公司和诸暨市自规局均提起上诉，绍兴中院裁定驳回上诉，浙江高院也于2020年12月的裁定书中关于损失赔偿。载明：其一原告周利忠请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款的规定，损失赔偿范围包括实际损失和可得利益损失。其二原二审适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八)项的规定不当，予以指正。但高院的最终裁定还是驳回了中金公司的再审申请。

2022年，资金链彻底断裂的中金公司被债权人申请破产清算。2024年8月，已进入破产程序的中金公司再次起诉诸暨市自规局，请求确认《解除出让合同确认书》无效，并要求交付原地块或置换同等价值的建设用地。庭审中，中金公司多次申请事件亲历者、现诸暨市自规局局长赵某出庭，法院予以准许，但赵某却多次缺席庭审，导致法庭无奈休庭。

资金去向成谜，诚信缺失引反思

更令人疑惑的是，证据显示，2010年5月，诸暨市国土资源局已将拍地款中的3345.91万元汇给浬浦镇政府。按照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，土地出让金应优先用于征地补偿安置，这笔资金本足以完成涉案地块的拆迁安置、青苗赔偿和土地平整工作，但浬浦镇政府至今未公开该笔资金的具体用途。

从2010年至今，诸暨市历经多任领导更替，“新官不理旧账”的现象十分突出，没有官员为政府的违约失信行为承担责任。业内人士指出，这起持续十余年的纠纷，与浙江省着力打造“营商环境最优省”的目标形成了鲜明反差。尽管浙江有杭州、衢州、宁波等城市获评营商环境“全国标杆城市”，但诸暨市的这起案例暴露出部分基层政府在契约精神和诚信建设上的严重缺失。

专家点评：政府违约的法律界定、司法争议与营商环境启示

对于该起案件，有著名法律专家认为，这起跨越十余年的政企纠纷，不仅是一起单纯的商业违约事件，更折射出基层治理、法治建设与营商环境优化中的多重问题。

（一）政府违约行为的法律定性与责任

1. “净地”交付义务的法定性：《中华人民共和国土地管理法》及《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权暂行规定》明确要求，出让的建设用地必须达到“净地”标准，即完成征地拆迁、场地平整等前期工作，确保受让方能够正常开发利用。诸暨市自规局（原国土局）出让“毛地”的行为，违反了法定出让义务，构成根本违约，应承担违约责任。

2. 框架协议的履约责任：《框架协议》作为各方自愿签订的行政协议，兼具行政性与契约性，对签约各方均具有法律约束力。政府方未按协议约定交付符合条件的置换土地，擅自变更保障房回购价格并终止土地出让，属于典型的违约行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，人民法院可以判决其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

3. 资金使用的合规性问题：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，土地出让金应优先用于征地补偿安置。浬浦镇政府收取3345.91万元土地出让金后，未完成涉案地块的拆迁安置工作，且未公开资金去向，涉嫌违反财政资金管理规定及土地出让金使用的法定用途，相关部门应依法开展审计调查，追究相关责任人的行政或法律责任。

（二）司法救济中的法律争议与不足

1. 预期可得利益的赔偿问题：《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定，违约方的赔偿范围应包括合同履行后可以获得的利益。中金公司的“碧水豪庭”项目预期可得利益经专业机构评估确定，且该利益是基于合法有效的规划方案和市场环境作出的合理预判，并非纯粹的不确定风险。法院以“房地产开发存在不确定性”为由驳回该项诉求，未能充分体现全面赔偿原则，不利于充分保护民营企业的合法权益。

2. 连带责任的认定问题：浬浦镇政府作为《框架协议》的签约方，明确承诺参与征地、政策处理等工作，与诸暨市自规局共同承担履约义务。尽管其非原土地出让合同的相对方，但在框架协议履行过程中，其未履行配合义务与中金公司的损失存在直接关联。根据《中华人民共和国民法典》第五百一十八条规定，债权人或者债务人一方人数为二人以上的，依照法律的规定或者当事人的约定，享有连带权利的每个债权人，都有权要求债务人履行义务；负有连带义务的每个债务人，都负有清偿全部债务的义务。法院未支持中金公司要求浬浦镇政府承担连带赔偿责任的诉求，值得进一步商榷。

（三）营商环境建设的法律保障意义

《优化营商环境条例》第七条明确规定，各级人民政府应当加强诚信政府建设，确保政策兑现。政府作为市场规则的制定者和维护者，其履约守信是优化营商环境的核心要素。诸暨市相关部门的连环违约行为，不仅导致一家民营企业破产，更严重损害了政府公信力，挫伤了市场主体的投资信心。

专家指出，此案警示我们，打造法治化营商环境，需要将政府履约行为纳入法治轨道，建立健全政府违约问责机制，杜绝“新官不理旧账”现象。同时，司法机关应充分发挥审判职能，依法公正审理涉企纠纷，全面保护民营企业的财产权和自主经营权，让企业在每一起案件中感受到公平正义。唯有如此，才能真正构建“政府守信用、企业敢投资”的良性互动格局，为民营经济高质量发展筑牢法治根基。

如今，周利忠的维权之路仍在继续。他在法庭上痛陈：“企业也好，政府也好，主要就是四个字——契约精神！”这起案件不仅关乎一家民营企业的生死存亡，更考验着地方政府的公信力和法治建设的成效。浙江民营经济的活力，源于“政府守信用、企业敢投资”的良性互动。诸暨市这起政府违约致民企破产的案例，为正在全力打造营商环境最优省的浙江敲响了警钟。优化营商环境不能仅停留在口号上，更需要落实到每一份合同的履行、每一个承诺的兑现中。唯有如此，才能真正维护民营企业的合法权益，提振市场投资信心，让民营经济在法治的阳光下健康发展。