联合国在80周年新起点上再出发

张贵洪

80年前的10月24日，《联合国宪章》正式生效，联合国诞生。联合国是二战结束前后国际社会做出的最重大决定。80年的历史证明，这一决定是正确、明智和有效的。联合国从51个创始会员国增长到193个会员国，从六大主要机关扩大到拥有140个实体的联合国系统，从维护国际和平与安全这一初心和使命拓展到可持续发展、促进和保护人权、人道主义援助及国际法治等更加广泛的领域。作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国已成为国际体系的核心和国际秩序的基础。

站在新的历史起点，面对前所未有的全球性挑战，联合国如何开启新的篇章？这不仅是事关联合国前途的重大课题，也是会员国和人类需要回答的重要问题。

全球治理新篇章
联合国的成立开启了全球治理的崭新实践。19世纪早期开始建立的国际组织开展了一些区域治理活动，但不具有全球性。20世纪早期成立的国际联盟，成为第一个全球性的国际组织，但存在时间短暂且以失败告终。

尽管《联合国宪章》没有“治理”两字，但宪章的宗旨和原则体现了通过多边机制和共同规则来管理全球性事务的思想。联合国成立以来推进的维和行动、发展议程、人权保护、国际法治等工作都具有治理意义。1995年，在加利秘书长支持下成立的“全球治理委员会”发表题为《天涯成比邻》（OurGlobalNeighbourhood）的著名报告。从此，全球治理成为一个明确的学术和政治概念。

进入新世纪后，联合国陆续推出千年发展目标和可持续发展目标，在联合国框架下达成气候变化《巴黎协定》，维和行动向和平行动转型。这些都表明全球治理已成为联合国工作和话语体系的核心。

2024年9月，联合国未来峰会通过的《未来契约》就变革全球治理提出19项行动，重点围绕联合国安全和发展架构以及国际金融架构等改革，使以联合国为核心的多边体系更加有效、更加包容、更具代表性。这是联合国首次明确提出变革全球治理，有望开启全球治理的新纪元。

一是全球治理将成为联合国的核心使命。一方面，随着主权国家数量的大量增长和大国政治因素的不断上升，联合国在避免战争和解决冲突方面有时显得乏力；另一方面，全球性问题的不断涌现，使联合国在应对全球性挑战方面的意义、优势和价值更加突出。联合国不仅要成为全球治理的主要平台，更要成为全球治理的主导力量。

二是联合国的三大工作支柱将转变为三大全球治理范畴。和平、发展和人权是联合国的三大工作支柱。但和平行动、可持续发展议程、人权事业要取得成效，关键是以治理实现相互联结和协同。也就是说，要以全球安全治理、全球发展治理和全球人权治理实现三大工作支柱的转型和升级。

三是气候变化、人工智能、全球公域将成为联合国推动和主导的三个全球治理重点领域。气候变化对自然界和人类的影响是全面、深远且不可逆的，人工智能作为一项改变未来的颠覆性技术，带来的机遇和挑战巨大且具有不确定性。极地、深海、网络和外空等全球公域不属于任何主权国家，仍缺乏有效的国际规则。在气候变化、人工智能和全球公域的全球治理方面，联合国大有可为。

人权事业新篇章
《联合国宪章》没有专章规定人权的相关条款，但明确把人权作为宗旨之一。宪章生效后3年，联合国就颁布《世界人权宣言》，并陆续签署国际人权两公约，制定各类国际人权条约。冷战结束后，通过确立人权的支柱地位，提出“保护的责任”规范，推进人权主流化，倡导“基于人权和为了人权”的价值引领作用，人权的意义和重要性得到极大提升。2021年，联合国秘书长《我们的共同议程》报告进一步提出，要“重续以人权为基础的新社会契约”。

联合国的前途与人权事业息息相关。联合国是主权国家组成的全球性机构，平衡好主权和人权之间的关系、处理好主权与人权之间的张力、解决好主权与人权之间的冲突，对联合国未来的发展方向具有决定性意义。

一是把主权和人权确立为联合国的共同基石和双重原则。《联合国宪章》既将人权作为宗旨之一，又确立主权平等原则。这就要求联合国把主权和人权统一起来，实现尊重主权和保护人权的动态平衡：人权保护需尊重国家主权，而主权行使不得侵犯基本人权；既要维护国家主权的平等性，又要推动人权保障的普遍性。

二是把人权理事会提升为联合国主要机构。人权理事会取代人权委员会后，从经社理事会的职司机构升格为大会的附属机构。但这仍不足以体现人权事务的重要性。人权理事会进一步升级为与安理会和经社理事会一样的宪章机构，将极大推动促进和保护人权的工作，也将有利于提高联合国的国际地位。

三是加强人权在安全、发展、国际法治和全球治理中的价值引领作用。无论维护国际和平与安全、推动可持续发展，还是开展国际法治和全球治理，“基于人权和为了人权”既是联合国所有工作的出发点又是最终目标。这就要求联合国加强机构间协作、加大资源和政策整合、加快推动人权主流化。

伙伴关系新篇章
随着会员国的增多、机构的扩大、职能的拓展，联合国在内外构建起各种伙伴关系。全球伙伴关系是联合国2030年可持续发展目标之一，对于联合国的和平事业、人权事业和全球治理事业同样必不可少，且越来越重要。

与多利益攸关方的伙伴关系对于联合国的未来具有特殊的意义。
一是联合国系统内的伙伴关系。联合国由主要机关、专门机构、附属机构、基金和项目、研究和训练等140个实体组成。联合国“80周年倡议”下正在进行的架构和项目调整、授权任务执行情况审查和效率改进三方面的改革，目的就是在联合国系统内形成更加精简、高效、协同的伙伴关系，提升整体成效。这一联合国历史上规模、力度和影响最大的改革将有利于塑造联合国系统内更协调的伙伴关系。

二是联合国与其他全球性和区域性国际组织的伙伴关系。除了联合国，世界上还有几千个政府间国际组织和几万个非政府间国际组织在开展活动。作为国际体系的核心和国际秩序的基础，联合国在开展全球合作和全球治理的过程中，需要其他国际组织的支持。特别是作为联合国未来核心使命的全球治理，更有赖于区域国际组织的协作。全球治理与区域治理的相互补充，有助于加强联合国的权威性和有效性。

三是联合国与私营部门和民间社会等非国家行为体的伙伴关系。如果说在和平与安全领域，各国中央政府和政府间国际组织仍居主导地位，那么在发展领域，企业、城市、地方政府等次国家行为体以及大量非政府组织，正发挥着独特作用。而在解决全球性问题时，这些非国家行为体以其代表性、专业性和影响力凸显价值和重要性。与非国家行为体的伙伴关系对于提高联合国的效能至关重要。

全面改革新篇章
改革贯穿于联合国80年历程和各个工作领域。冷战时期，区域集团制度的形成、机构规模的扩大、维和行动的部署，都是在宪章条款之外的改革之举。冷战结束后，联合国又启动安理会改革和维和行动改革，在人权领域倡导一系列新理念和新规范。2020年以来，以《我们的共同议程》《未来契约》和“80周年倡议”为代表，联合国加快改革进程和改革力度，并取得积极进展。

联合国的未来取决于通过全面改革实现转型和升级。
一是政治改革。如果说《我们的共同议程》体现了秘书长代表联合国向会员国提出重振多边主义的政治改革建议，《未来契约》则代表了会员国通过和借助联合国进行政治改革的目标与行动。这种改革涉及主权与人权关系、全球治理体系、伙伴关系等事关联合国未来的重大和根本性问题。

二是行政改革。从《政策简报11：联合国2.0》立足更强大的组织文化，提出被称为“变革五重奏”的数据、创新、数字化、前瞻力和行为科学方法五大现代技能，到联合国“80周年倡议”聚焦三个工作流程改革，联合国现任秘书长古特雷斯推动的这些行政改革，是对历任秘书长管理改革的传承和超越，目的是实现对联合国系统的升级改造。

三是安理会改革。安理会是联合国最特殊和最重要的制度设计。如果能够因应会员国的变化和某些大国的表现，在扩大安理会规模、增加安理会的代表性特别是非洲国家的代表性、对否决权进行适当限制，则有可能进一步加强安理会的权威性和有效性。

‍值此成立80周年之际，在“我联合国人民”的期待中，联合国再次出发，奋力开启新的篇章。（作者是复旦大学联合国与国际组织研究中心主任、联合国和平大学特聘教授）