华北的乡村治理：帝制晚期的国家权力与非正式制度

作者｜李怀印 美国徳克萨斯大学奧斯汀分校历史系教授

为了理解中国的国家权力，学者们做了一些有意义的努力，以构建复杂的理论框架。例如，孔飞力认为清朝是一个官僚君主制国家。他的观点建立在韦伯对世袭君主制(patrimonialism)和官僚制的解释之上。他批评了自韦伯以来广为人们所认可的观点,即把世袭君主制之下的个人专断权力与官僚制之下循规蹈矩的日常权力加以对立，并设想了一种从独裁统治走向官僚制的“合理化”普遍趋势。孔飞力认为，这两种貌似自相矛盾的权力形式共存于中国政体中。清廷的帝王依赖成文法管理其官僚，同时为了维护其个人的独特地位和不受任何约束的超然权力，又竭力避免把皇权纳入官僚制之内。因此,他称中国是一个君主专制和常规化官僚机构并存的“官僚君主制”(bureaucratic monarchy)国家(Kuhn,1990)。

《华北村治：权力、话语和制度变迁（1875—1936）》

李怀印 著

广西师范大学出版社

2025年8月

黄宗智把注意力从朝廷权力转向知县对民间纠纷的审理。他认为,韦伯的世袭君主官僚制理论,在解释国家政权和县衙门的日常运作方面都是合理的。在对大量案例进行全面考察之后,黄得出结论：在处理民事纠纷时,知县不仅是一个照章办事、循规蹈矩的官员,而且以品行端正的“父母官”面目治理一方,并依靠非正式的调解办理讼案；其地位之尊,有如皇帝在朝廷一般。黄宗智指出,清代地方治理的这些特色,可以视作“世袭君主官僚制的产物”(P. Huang,1996：229—234)。

尽管这些解释超越了专制政体的老印象,有关中国国家权力的传统观点仍然主要局限于县级以上的官僚结构及其运行。相反,本研究集中探讨了乡村的非正式制度。正如在获鹿所见,地方行政的特点,在于让当地内生性制度安排承担日常的管理职责,而不是国家和乡村社会之间的对抗。在我们所考察的田赋征收的每个环节,将国家职能委托给地方社区的情况随处可见。例如,在征收田赋方面,知县依赖从乡民中选出并为乡民代垫税银的地方代理人乡地。在土地管理方面,衙门利用乡地缮写地契、督促缴纳契税、清查白契。在赋税责任的管理方面,国家利用非官方的社书在土地交易时负责钱粮推收,并更新税册。同样地,在清查“黑地”时,知县依靠黑地业主自愿登记,并让士绅精英主持清查运动。

国家有限介入地方管理并把行政职责授予地方社群背后的一个明显的原因,是统治者不信任地方官员及其吏役。在统治精英中间有一种被广泛认可的观点,即无论出于多好的本意,政府干预地方治理,都将不可避免地导致渎职和腐败问题,因为地方官员为谋取私利,必然会运用手中的权力来扭曲政策。国家的介入,并不能给百姓带来好处,相反经常构成对地方社群的滋扰。因此,“无为”便成为所有渴望成为仁君的中国帝王的一种政治信条(费正清,1999\\[1946\\]：336—337)。宋明时期的理学也极力反对国家干预日常的治理。在著名理学大师朱熹(1130—1200)看来,地方治理的最好形式,是基于村社成员自愿参与的社区合作。朱熹相信,这种合作有利于培养地方居民的互利、互惠及互助。因此,它是最有效、最持久的地方治理方法,体现了儒家“公私一体”的理念,比起国家自上而下的强制和控制来,更为可取。

在统治精英们看来,地方治理有双重目的,即提高公共福祉和满足国家征税及社会治安的需要,两者之间并无冲突。正如理学作品所反复宣扬的,儒家的政治伦理把君主和人民的关系比作父母和子女的关系。一个明智的统治者应该关心民瘼,以德行和教化,而不是行政方式和惩罚措施来治民。朱熹因此认为,“养民”乃理财和征税方面的一个根本原则。而作为回报,百姓理应如子女伺候父母一般,忠于君主,完成纳税和应役的义务。毫不奇怪,当宋明理学成为帝制后期的正统说教时,“仁政”的信条也开始主导有关地方治理的官方话语,对国家管理者的意识和政策产生了巨大的影响(参见陈增辉，2000；张星久，2000；刘传广，2001)。

只有在这种治理的文化背景之中,才可能正确认识获鹿乡村的行政实践。乡地为村社成员代垫税银,后者有义务偿还垫款,并以请乡地做中抽佣的方式补偿乡地,这恰好就是理学家们所倡导的自愿合作,因为这种互惠的安排有助于促进公共福利和确保政府的赋税收入；与国家强加的制度相比,它带来的问题较少。同样地,县衙门利用地方代理人替代自己的吏役来处理钱粮推收和更新税册,因为这些地方代理人熟悉社区成员的实际土地数量,并能够履行他们的职责。由于地方代理人也受到地方社群的约束和监视,他们不太可能比外来者从事更多的不法行为。同样地,尽管地方代理人玩忽职守,县官还是依靠乡地而不是自己的吏役或者是包税人来清查社群的白契,因为外来者的参与,总会导致权力滥用和欺诈行为的猖獗,这反过来会招致地方社群的抗议。最后,统治者倾向依赖业主自行登记黑地,而不是让衙门吏役参与进来,因为他们同样担心,对这些人员无法加以控制。从统治精英的角度看,激起社会动荡的危险和对仁政的合法性的威胁,远远盖过新升科土地可能产生的有限数量的额外税收。

然而,必须强调的是,20世纪以前,在中国,尽管国家把管理职责委托给地方社会是一个普遍现象,但由于各地生态和社会条件的不同,治理的实际运行在不同的地区形式各异。事实上,正如我们在获鹿乡村所见,甚至在同一个县,各种不同的治理方式并存。为了完成征税和治安的任务,作为国家官僚系统所任命的最低级官僚,知县们觉察到,只要地方的非官方制度运行有序,便无须把官方制度(保甲和里甲)施加于地方社群。尽管这些村规或乡规与国家法规有所出入,在处理有关乡地充任和收税案件时,获鹿的知县们还是无一例外地承认、尊重、支持村规或乡规。同时,在合作性安排不存在的地方,诸如在对农民村社以外的寄庄地征税时,或是对过于涣散以致无法合作纳税的村社征税时,县衙门不得不容忍甚或求助于非法的包收。

20世纪以前中国的乡村—国家关系,不能简单视为国家和社会的二元对立。除了士绅精英和(或)宗族组织特别强大乃至能抵御国家影响的地区,或是特别弱小而不得不听任外来代理人敲诈勒索的地区,在大部分农村地区,正如获鹿乡村一样,由于县以下缺乏正规官员,地方村社的非正式代理人和机构履行了国家委托的日常管理职责。只有在村社内部出现纠纷并危及地方制度的正常运行时,国家才会介入。因此,在中国乡村大部分地方,日常行政活动乃具有一种“实体治理”的特色。“实体治理”的概念,凸显了乡村治理方面国家与乡村之间界限的模糊,并把这种过程和“形式主义”(formalistic)的行政体系区分开来；后者建立在系统化的法规和正式的等级制官僚层之上,并主导了县级或县级以上的官僚机构。

为了进一步了解实体治理的性质,这里有必要进一步思考为什么传统中国的国家政权一直满足于它在地方社会的有限渗透,为什么它没有试图阻止地方主义的可能成长。在历史上,这种地方主义被认为是帝制政权的心腹大患(M. Mann,1988：1—31)。

我认为,儒家“仁政”的说教和对地方官员舞弊行为的顾虑,并不能构成国家最小限度地参与基层行政管理的全部理由。在形塑地方治理的模式时,同样重要的是帝制中国的财政需求,以及相关的地缘政治环境。与中世纪晚期和近代早期欧洲四分五裂的情况不同,那里的君主们为了在国际战争中生存,不得不扩张和维持一支尽可能强大的军事力量(Finer,1975；Ardant,1975)。中国长久以来是一个统一的王朝国家,并对周边藩属建立了文化、外交乃至军事上的优势地位。尽管明代和清初遭遇了蒙古部族的频繁威胁,但在大部分时间内,中国享有着和平、繁荣,并对周边以“天朝上国”自居。同时,众多的纳税人口和广袤的纳税土地构成了一个巨大的税基,这对欧洲人来说是不可想象的。因此,在正常条件下,把税率固定在一个按照欧洲的标准来说很低的水平上,就会产生足够的财政收入以支撑国家机器的运行。反过来,这种巨大的税基使中国的君主可以追求“轻徭薄赋”政策,这种政策在儒家的政治传统中被表达为“仁政”。显然,正是中国作为一个大一统国家的地位及其巨大的税源,而不是其他任何东西,解释了其土地的低税率。总体上,在清朝,土地税率仅为土地产量的2%至4%。

而且,不同于近代早期的欧洲君主,权力被势均力敌的领主和限制国王征税权的自治机关大大抵消(Tilly,1975；Braun,1975),中国的政治结构是高度中央集权的,皇帝在理论上控制着从中央到县的官僚机构。在县衙门以下,统治者受到士绅精英的支持；后者受儒家学说的熏陶,与君主休戚与共。由他们所制定和执行的村规民约,总把纳税当作优先考虑的事项之一。虽然对地方管理者而言,劣绅逃避赋役和隐瞒土地已是痼疾,无法解决,但是与欧洲的同侪相比,中国的君主从来没感受到各种社会集团对其权力的威胁和限制。因此,与欧洲君主在征税和中央集权进程中不得不打击各种形式的地方势力的做法不同,中国的统治者坐拥数额巨大的赋税收入,足以在和平时期支撑整个国家政权,因此感到没必要那样做。事实上,在大清鼎盛时期,由于税基庞大,它产生的收入远远大于实际需要。税收盈余使得清统治者多次宣布在全国范围内普遍蠲免田赋(胡春帆等,1984；何平,1998：14—26)。在近代欧洲国家早期,抗税暴动往往四处蔓延,且长期存在。然而在中国,直至20世纪早期附加税增加以后,抗税暴动才变成统治者的一个主要难题。1712年,清廷宣布“永不加赋”的政策,在清朝其后的历史上,这项政策得到忠实的遵守；只有在这种背景下,此项政策才可以理解。由此,我们不难理解清朝君主为何不情愿使用诸如清查黑地和征收契税等方式来扩大税基：因为这些措施经常损害地方社群,并与“仁政”的信条背道而驰；与轻易可得且有盈余的田赋收入相比,这些好处是无足轻重的。

那么,地方社会的“实体治理”对理解中国的国家有何意义？以往有关中国传统国家政权的诸种理论,无论是东方专制主义、世袭君主官僚制或官僚君主制,在这里都不完全起作用,因为它们只探讨了国家机器本身,包括县级和县级以上正式和非正式的部分,而忽视乡村的实际情形。为了理解地方实践的性质和作用及其在中国政权结构中的重要性,迈克尔·曼的“基础性权力”(infrastructural power)概念在这里颇富启发意义。

所谓“基础性权力”,迈克尔·曼意指国家通过征税和收集信息、执行政府命令、调控经济活动而向民间社会渗透的能力。根据他的观点,基础性权力与统治精英驾御民间社会各阶级和社会集团的“专制权力”(despotic power)是相对的；后者是自主的,甚至是不受限制的,因为统治者无须跟被统治者协商。他还观察到,在许多国家的历史上,专制权力强大,而基础性权力弱小；相反,在今日西方的现代国家,专制权力已经弱化,而那种渗透人们日常生活的基础性权力很强大(M. Mann,1984,1986)。

就帝制中国而言,我们可以大致把它的上至朝廷、下至州县的一套官僚系统划为专制权力,把村级和跨村的履行着征税和治安职责的非正式代理人,归入基础性权力的范畴。根据迈克尔·曼的观点,拥有基础性权力的机构,当然是正规的官僚机构的组成部分；他没有料及,中国帝制时代的基础性权力,远未正式化和制度化,也绝非正规的官僚系统的组成部分。然而,在中国行政体制的日常运行中,非正式的基础性权力不亚于正式的专制权力。因此,我们最好把帝制中国的国家权力视为县或县级以上高度集权的、正规化的官僚系统所代表的专制主义,与非中央集权的、非正式的地方治理制度所体现的“听民自便”传统的相互结合(参见李怀印,2003b)。

总之，从获鹿县各种形式的实践中,我们清楚地看到由非正式制度主导的乡村治理传统，亦即一种受宋明理学“无为”“仁政”说教支撑的地方治理模式。这种模式与其说是国家政权尚未完全集权或地方抵制国家入侵的结果，还不如说植根于中国的地缘政治环境以及相应的儒家意识形态。归根结底,帝制晚期的乡村—国家关系，与其说是互相对立，不如说是互相依赖。