从彭浦新村到浙工新村，原拆原建的城市更新模式如何向规范化发展？专家崔霁：迫切需要一部上位法

从上海彭浦新村到杭州浙工新村，一种“自主更新、原拆原建”的城市更新模式正在多个城市试点推进。随着城镇化进程进入存量时代，依靠大规模拆迁改造的传统路径面临挑战。

“我们正从过去‘拆迁暴富’的单一主流模式，转向一个多元模式并存，且共建共担模式重要性凸显的新阶段，但大规模征收动迁在特定区域和项目中仍是必要手段。”近日，上海易居房地产研究院常务副院长、上海市房地产行业协会城市更新专委会主任崔霁在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访时表示。

受访者供图

城市更新有无“超级协调者”？

NBD：在原拆原建的成功案例中，通常由哪个主体扮演“超级协调者”角色？

崔霁：在成功的案例中，很难说有唯一的“超级协调者”，而是多元主体协同发力的结果。如基层政府（街镇）是平台搭建者和“信任背书方”。街镇熟悉社区情况，他们成立的专班或临时党支部是跨部门协调的核心平台，能将房管、规划等部门的专业力量“吸附”到项目上。

强有力的业委会是“内部发动机”，他们是居民利益的代表，负责内部的意见征询、沟通协调和共识凝聚；专业的第三方实施单位是“技术润滑剂”，他们提供从方案设计、资金测算、报批报建到施工管理的全流程专业服务，弥补了居民专业知识的不足。

过去是“政府决策、开发商实施、居民被动接受”，权责清晰但利益分配相对集中。在新阶段，居民从被动受益者变为主动参与者，不仅要分享更新后的利益，如房屋增值、环境改善等，也要共同承担决策风险、资金成本和时间成本。政府的角色从“包办者”转向“规则制定者、协调者和赋能者”，市场的角色则从“主导者”变为“专业化服务的提供者”。

NBD：一个成功的自主更新项目，其更新成本与居民获益之间，需要达到怎样的平衡点？

崔霁：这是一个多元价值共识。居民对“划算”的定义是不同的。例如从经济上衡量，房屋资产价值的提升幅度是否显著高于投入的资金；从功能上衡量，住房面积增加、户型优化、电梯加装等带来居住品质改善；从时间上衡量，与漫长的等待拆迁相比，用2～3年时间实现居住环境的彻底改善是否值得。

这个平衡点是通过反复、透明的测算和艰难的社区协商博弈出来的。

城市更新如何走向规范化？

NBD：城市更新能否做到完全意义上的“自费更新”？政府在其中承担了哪些隐性成本或关键支持?

崔霁：自主更新的成功案例通常是“倒逼”与“必然”共同作用的结果。其直接原因是地方财政压力的倒逼，但根本原因则是城市发展逻辑从增量扩张到存量提质的战略转型。这种存量提质更复杂、更精细，需要调动产权人自身的积极性，因此“谁受益、谁投资”的原则就显得更为公平和可持续。

现阶段很难做到完全意义上的“自费”，主要是小区居民的认识和观念还难以统一。而事实上，政府也承担了至关重要且往往是隐性的成本。

一是政策成本与机会成本。例如突破了标准化的规划指标（如容积率、日照间距），为项目“量身定制”政策，相当于放弃了按常规模式出让土地可能获得的收益。

二是协调成本。如动员大量行政资源进行跨部门协调，这些人力与时间成本是巨大的。

三是配套增容成本。水、电、煤、通信等市政配套的扩容和接入，通常需要公共财政承担或协调国有企业支持。

四是风险托底。在项目遇到极端困难时，政府往往需要介入，提供最后的保障，防止项目烂尾。所以，政府的角色是“赋能”而非“缺席”，其支持是项目成功的“氧气”，看不见却必不可少。

NBD：原拆原建成功的关键是什么？“业主意愿统一”通常被认为是最大难点，这背后的核心障碍是什么？

崔霁：成功与失败的关键差异，远不止“业主意愿统一”这个结果，而在于达成统一的“过程与机制”。核心障碍是资金承受能力差异、未来预期不确定、社区信任缺失，三者交织在一起，但最核心的是社区信任机制的缺失。这包括居民对业委会的不信任、对政府承诺的怀疑，以及对邻居是否会“搭便车”或“临阵脱逃”的担忧。

原拆原建可复制的协商机制关键在于精细化和个性化，包括针对不同诉求的居民（如老年人看重电梯，年轻人看重资产），进行个性化沟通。提供逼真的效果图、样板房，让未来可感知，方案可视化。提供多种户型选择和出资档次，甚至探索公积金、银行贷款等金融支持，降低一次性支付压力等。

NBD：如果要从目前的个案突破走向制度化、规范化，您认为最迫切需要解决的问题是什么？

崔霁：一是出台国家层面的《城市更新法》或高级别行政法规：当前最大的制度瓶颈是法律依据不足，依赖于地方性法规和政策“打补丁”。迫切需要一部上位法，明确自主更新的法律地位、实施主体、业主决策机制、权利流转以及与现行法律的衔接。

二是建立针对城市更新的金融支持体系：明确允许使用住宅专项维修资金、住房公积金用于自主更新，鼓励商业银行开发期限长、利率优惠的“更新贷”产品等。

免责声明：本文内容与数据仅供参考，不构成投资建议，使用前请核实。据此操作，风险自担。