炜衡视点｜论审计结果在工程结算中的法律效力与应用边界

作者｜李君 权洪森

工程结算是确定工程项目最终造价的关键环节，而政府或内部审计部门对工程项目进行的审计结果常被运用于结算争议的处理中。本文旨在探讨审计结果在工程结算中的法律效力、应用场景及其边界限制。通过分析“合同约定优先”原则、审计结果的性质（行政监督行为vs.民事法律行为）以及相关司法解释与典型案例，审计结果并非当然地成为工程结算的直接依据，其效力取决于发承包双方在合同中的明确约定。在无合同约定或约定不明时，审计结论仅对建设单位具有约束力，不能当然对抗善意承包人。

关键词：工程结算；审计结果；法律效力；合同约定；行政监督

一、引言

随着我国基础设施和公共事业建设的飞速发展，政府投资项目的数量和规模日益扩大。为确保财政资金使用的合法性、合规性和效益性，国家审计机关对政府投资项目进行审计监督已成为常态。与此同时，工程结算作为控制工程造价、确定发包人与承包人最终债权债务关系的核心环节，其公正性与准确性至关重要。在实践中，审计机关的审计结果（尤其是审减金额的结论）常常与承包人提交的结算报告存在差异，由此引发了大量工程价款结算纠纷。核心争议点在于：审计结果是否应作为工程结算的最终依据？其法律效力如何？厘清这一问题，对于平衡国家财政监督与市场主体契约自由、维护建设工程交易稳定具有重要的理论价值和现实意义。

二、工程结算与审计结果的基本概念辨析

（一）工程结算的内涵

工程结算是指发承包双方依据合同约定，对合同价款在合同实施过程中发生的增减变动进行调整，最终确定项目总价款的经济活动。其本质是发承包双方之间的民事法律行为，遵循平等、自愿和诚实信用的原则。结算的依据主要是双方签订的建设工程施工合同、补充协议、施工图纸、技术规范、竣工图纸、现场签证、工程变更单等文件。

（二）审计结果的性质与目的

本文所指的“审计结果”，特指国家审计机关或发包人内部审计部门，依据《审计法》等相关法律法规，对政府投资项目预算执行情况和竣工决算进行的审计监督后所形成的结论性意见。审计行为在性质上属于行政监督行为或内部监督行为，其目的是监督财政资金的使用，维护国家财政纪律，其法律关系是审计机关与被审计单位（即建设单位）之间的行政法律关系。

由此可见，工程结算与审计源于两种不同性质的法律关系：前者是基于平等民事主体之间的合同关系，后者是基于不平等的行政监督关系。二者在主体、法律依据和行为性质上均存在本质区别，这是理解审计结果在结算中效力的逻辑起点。

三、审计结果在工程结算中的法律效力分析

（一）核心原则：合同约定优先

《民法典》第一百一十九条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。” 这一契约自由精神在建设工程领域同样适用。最高人民法院在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十九条中明确规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”

因此，审计结果能否作为结算依据，首先要判断的是发承包双方在施工合同中是否有明确约定。常见的有效约定形式包括：

“本项目结算金额以政府审计机关出具的审计结论为准。”

“发包人有权委托第三方审计机构进行复审，并以复审结果作为最终结算依据。”（此处需明确约定审计主体和程序）

若有此类清晰、明确的约定，则该约定是双方意思自治的体现，审计结果便转化为合同约定的结算条件，对双方当事人均具有合同约束力。

（二）无合同约定时的效力认定

若施工合同中未明确约定以审计结果作为结算依据，则审计结论不能自动成为结算的当然依据。

对承包人不具有约束力：审计关系独立于承包合同关系。承包人并非审计行政法律关系中的一方当事人，审计机关也并未与承包人形成直接的合同关系或法律关系。因此，要求承包人接受未经其同意的、对其不利的审计结论，缺乏合同和法律基础，违背了合同相对性原则。

仅对建设单位（被审计单位）具有约束力：审计结论是审计机关向建设单位作出的，目的在于督促建设单位规范财务管理。建设单位有义务按照审计结论整改、追回资金。但建设单位不能将其自身应承担的行政法上的义务，通过事后主张的方式，单方面强加于承包人。

最高人民法院的相关司法判例也多次重申了这一观点：在合同没有特别约定的情况下，发包人仅以审计机关出具的审计报告主张核减工程价款的，人民法院不予支持。

（三）合同约定不明或有瑕疵时的处理

实践中，常出现“以审计为准”“以政府审核为准”等模糊表述。此类约定可能因主体不明（是发包人内审还是政府审计）、程序不清、时限不明而被认定为约定不明。法院在审理时，通常会探究当事人在签订合同时的真实意思表示，并结合行业惯例进行解释。若无法达成一致，这种模糊约定可能被认定为无效，转而委托司法鉴定来确定工程价款。

四、规范审计结果在工程结算中应用的建议

为避免争议，促进审计监督与市场规则的和谐统一，各方主体应采取以下措施：

（一）对立法与司法部门的建议

进一步出台细化的司法解释或指导意见，明确“以审计结论作为结算依据”的合同条款的成立要件与解释规则，统一司法裁判尺度。

强调审计程序的效率和时效性，建议规定审计期限，防止因审计久拖不决而导致承包人合法权益受损。

（二）对发包人（建设单位）的建议

合同先行，明确约定：若确需以审计结果作为最终结算依据，必须在招标文件和施工合同中用清晰、无歧义的条款明确约定审计的主体、范围、程序、期限以及审计结果对双方的约束力。

规范管理，过程留痕：加强项目实施过程中的签证、变更、计量支付管理，确保送审资料的完整性和准确性，为后续审计打下良好基础。

及时沟通，高效对接：积极配合审计工作，并在审计过程中搭建与承包人的沟通平台，对争议点及时组织核对与澄清，提高审计效率。

（三）对承包人的建议

风险识别，审慎投标：在投标和签约阶段，仔细审阅合同条款，对“以审计为准”等条款充分评估风险，必要时可就审计时限、审减率的合理性等进行谈判或提出价格调整。

强化内控，规范资料：高度重视施工过程中的履约管理，确保所有工程变更、现场签证、会议纪要等结算资料手续齐全、内容清晰、及时确认，这是应对任何形式审计的最坚实防线。

依法维权，理性应对：若发生争议，应明确自身权利边界。在合同无约定情况下，坚决拒绝发包人单方面以审计报告核减价款的要求；若合同有约定但审计程序严重违法或结论明显不公，可依法申请行政复议或提起诉讼。

五、结论

审计结果与工程结算的关系，本质上是行政权力与民事契约关系的交叉与平衡。审计监督对于保障政府投资效益至关重要，但其效力不能无限扩张至民事领域。合同约定是连接审计与结算的唯一桥梁。在法律层面，必须始终坚持“合同约定优先”的原则，尊重发承包双方的合意。无约定则无约束，审计结论仅在其行政法律关系内部发生效力。

参考文献（向上滑动查看更多）

1. 最高人民法院. 关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）[Z]. 2020.
2. 《中华人民共和国民法典》[Z]. 2020.
3. 《中华人民共和国审计法》[Z]. 2021.
4. 某典型案例：最高人民法院（2012）民提字第205号民事判决书.
5. 朱树英. 工程合同实务问答[M]. 北京：法律出版社，2018.
6. 李明. 政府投资项目审计法律问题研究[J]. 审计研究，2020(4): 25-32.

律师简介

李君

炜衡北京总所 高级合伙人

lijun@weihenglaw.com

李君，北京市炜衡律师事务所高级合伙人、纪委书记，毕业于中国政法大学，获首届法律硕士学位。系第十二届北京市律师协会土地与房地产法律专业委员会委员、第四届海淀区律师协会建设工程与房地产研究会主任、炜衡全国房地产与建设工程法律专业委员会副主任兼秘书长、湖南省财政厅政府专项债券评审专家库专家，任某拟科创板上市制药公司独立董事、某市交通投资集团有限公司与城市发展投资集团有限公司外部董事。曾先后荣获“奥运期间法律服务工作先进个人”、“海淀区优秀律师”、“海淀区优秀专业律师” 、“2015-2016年度北京市律师行业优秀共产党员”、“2021年度海淀区律师行业‘两优一先’优秀共产党员”等荣誉称号。

擅长房地产与建设工程领域法律事务，包括房地产开发及建设工程领域重大诉讼仲裁业务、房地产公司并购及破产重整、PPP项目咨询及政府专项债券项目等。所办房地产合作开发案件入选《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要（第一辑）》，主要著作：参与主编《房地产与建设工程案件胜诉策略》、《地方政府专项债券法律实务指引》（中国法制出版社出版）。

权洪森

炜衡北京总所 律师助理

权洪森，北京市炜衡律师事务所李君团队律师助理，第四届海淀区律协建设工程与房地产法律研究会委员，毕业于北京工商大学，获法学硕士学位。参与协助办理建设工程房地产、公司法方向等诉讼纠纷案件；参与国有独资企业、上市公司重整并购项目，撰写法律尽职调查报告，出具重整方案及法律意见书；审核多批地方政府专项债券法律意见书；参与多批地方政府专项债券项目评审及答辩；开展专项检索与比较研究等。