杨瑞龙：“十五五”时期深化国资国企分类改革

杨瑞龙 中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

本文转载自9月29日中国人民大学国有经济研究院公众号。

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今年是“十四五”的收官之年，明年是“十五五”的开局之年。在党的二十大和二十届三中全会中，已经确立了未来中国式现代化的战略部署，同时明确提出到2035年要基本建成高水平社会主义市场经济体制。在构建这一体制的过程中，国资央企改革是极其重要的组成部分。要实现高水平社会主义市场经济体制，必须深化国资央企改革。

一、在习近平经济思想指引下持续深化国有企业改革

“十五五”时期国资央企改革的发展部署，必须以习近平国有企业改革思想以及党的二十大关于国有企业的重要论述为指导。习近平总书记关于国企改革的系列论述，包括理直气壮做强做大国有企业，按照“三个有利于”的标准推进国企改革，以及在多个场合强调要加强党对国有企业的领导。这三点是“十五五”时期国企改革发展的重要职责与指导思想。党的二十大对国有企业改革有诸多重要论述。特别是二十届三中全会部署了进一步明晰不同类型国有企业功能定位、完善主责主业管理、明确国有资本重点投资领域和方向等“三个重点”。

结合习近平总书记的重要思想以及二十大和二十届三中全会的战略部署，我认为“十五五”时期国资央企改革仍应坚持分类改革的思路。我在1995年发表在《经济研究》上的论文中首次提出分类改革思想，探讨了国有体系改革中的困境，并指出解决办法是针对不同类型国有企业采取不同的改革思路。当时我从两个维度进行划分：一是产品性质，即私人产品与公共产品；二是产业性质，即竞争性与垄断性。在论文中，我提出：公共产品类国有企业应坚持国有国营；自然垄断类国有企业可以进行股份制改造，但国有资本应保持主体地位和控制地位，即“国有国控”；竞争性国有企业则应分为两类，一类可以进行产权多元化的股份制改革，另一类可以放开。该思想后来获得中国经济理论创新奖，并得到学界广泛认可。

2015年，中央发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，文件正式确认了分类改革原则，将国有企业分为公益类和商业类，其中商业类又细分为一类、二类，并根据不同性质采取不同改革思路。这一文件使国企改革思路更加清晰。2024年，习近平总书记进一步强调要完善中国特色社会主义企业制度，提出要根据企业规模、发展阶段、所有制性质实施分类施策与加强引导。这一思想与分类改革的思路是一致的。党的二十届三中全会对国有企业改革的总体思路，我认为同样体现了分类改革的原则。

二、“十五五”时期推进国资国企宏观分类

在规划“十五五”时期国有企业高质量发展与改革总体思路时，仍须贯彻分类改革的基本方针。分类改革的第一个层面是宏观分类改革，通过宏观分类推动国有经济布局优化。党的十八大以来，中央尤其在党的十九大和二十大报告中反复强调国有经济布局优化，指出“不能过多，也不能过少”。过多不利于市场机制的有效发挥，过少不利于坚持社会主义的基本制度。如何实现“不多不少”？分类改革提供了标准。根据党的二十大和二十届三中全会的部署，国资国企主要集中在三个重点领域：关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，关系国计民生的公共服务、应急能力和公益性领域，以及前瞻性战略性新兴产业。这些领域大体集中在产品为公共产品、行业为垄断性行业的第二象限和第三象限，包括自然垄断行业和公共产品行业，毫无疑问属于“三个集中”领域。在竞争性领域，要贯彻竞争中性原则。中国在国际贸易谈判中常被关注国有企业的集中度问题。如何既能适应社会主义市场经济体制，又能与国际规则相协调？分类改革的提出，正是为此提供了思路。竞争性国有企业应按照竞争中性原则来推进改革，既能与国际接轨，又能坚持基本制度原则。通过在竞争领域贯彻竞争中性原则，国有企业改革仍有较大空间，也能实现国有经济的布局优化。布局优化的关键在于确立标准，而分类改革正是解决这一问题的重要方法。2015年的相关文件已为此提供了较为清晰的思路，未来可进一步具体化。

三、“十五五”时期推进国资国企中观分类改革

第二个层面是中观分类改革，即推进国资央企的中观分类。党的十九大以来，中央一直强调要实现自然垄断环节的独立运营和竞争性环节的市场化改革。总体而言，一些行业确实属于自然垄断行业，但自然垄断行业往往涵盖较长的产业链，可能包含上游、中游和下游环节。在这种情况下，虽然自然垄断行业总体上需要保持国有资本的控制地位，但对于中下游，尤其是下游环节，其实竞争性非常强。例如中石油、中石化在石油产品加工环节显然存在激烈竞争，因此不能笼统地将整个石油产业都视为自然垄断并要求国资全面控制。按照中央文件的精神，上游环节应当坚持国有资本的控制，而下游环节则要推进市场化改革。尽管中央对此已有明确要求，但目前在实际推进中进展仍显缓慢。在推行国资控股改革时，自然垄断企业下游环节应当按照竞争性环节市场化改革的要求，大力推动混合所有制改革，引导民营资本更多参与其中。然而，需要解决的问题是上游和下游环节存在紧密关联，上游母公司对下游竞争环节仍具有较强控制力，如何在这种情况下建立一个公平竞争、开放有序的市场，是“十五五”期间亟须突破的重点。中央对此已作出明确部署，政治上没有障碍，改革上也没有障碍，我期待在“十五五”时期看到更多实质性进展，实现上游垄断环节与下游竞争环节的适度脱节。

四、“十五五”时期推进国资国企微观分类改革

第三个层面是微观分类改革，即增强企业经营主体地位。

第一，完善中国特色现代企业制度。经过四十多年的改革，国有企业已呈现多种形态，既分布于公共产品领域、自然垄断领域、竞争性领域，在不同领域承担不同功能；同时，在企业形态上，也存在国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司。这些不同类型企业不能以同一标准对待。比如，像国网是国有独资公司，是一种完整形态的国资国企；但大量国有控股公司和参股公司应更多按照市场化原则来对待。总书记在多次会议上提出，民营企业也要构建中国特色现代企业制度，这也涉及如何在立法中体现分类原则，如何在现代公司治理结构与国际通行原则之间找到契合点。这些都需要深入研究。

第二，分类分层推进混合所有制改革。过去三年行动方案取得了重要成就，尤其在混改方面成果显著，但在“十五五”时期，混改仍将是重要方向。在推进过程中，必须坚持分类和分层。所谓分类，是指企业所处领域不同，公共产品、自然垄断、竞争领域应采取不同思路；所谓分层，是指央企总部、集团总部与其二级、三级子公司情况各异，不能一概而论。以自然垄断企业为例，母公司原则上应保持国有资本控制地位，但旗下许多子公司属于竞争性企业，不能因母公司是自然垄断企业，就将这种属性套用到子公司身上。例如东航、南航在混改中涉及的物流子公司，显然属于竞争性企业，但因母公司是央企，其混改并未得到充分放开，导致效果不理想。因此，分类分层的改革思路尤为必要。

第三，完善国有企业分类考核评价体系。这是党的二十大提出的重要改革精神。要坚持党对国有企业的集中统一领导，同时根据不同类型企业实施差异化的考核评价。重大使命担当应主要针对自然垄断型和战略型国有企业，而一般性竞争企业则应以经营绩效和利润指标为主要标准。不同股权结构的国有企业同样需要区别对待，国有独资、国有控股、国有参股不能采用完全相同的考核体系。在此基础上，还要探索分类的经理人员激励机制，特别是那些与市场紧密相连的国有企业，如果缺乏合理激励机制，往往“捡了芝麻，丢了西瓜”。因此，建立科学合理的激励体系已成为当务之急。

综上所述，我认为“十五五”时期的国资央企改革责任重大，必须按照习近平总书记的重要思想为指导，遵循分类原则，分别在宏观、中观、微观三个层面统筹推进。唯有如此，才能实现国有企业改革的举重若轻，而不是举轻若重。