何谓“国家能力”：国际金融时代的国家塑造与有限政府

作者｜迪达克·克拉尔特（Didac Queralt）

耶鲁大学政治科学系副教授，研究领域聚焦于国家能力的历史起源，重点关注国际经济整合的作用

如果一个运作良好或“有能力”（capable）的国家能够成为人们的坚强后盾，社会就会繁荣昌盛。所谓运作良好或有能力的国家，指的是能够垄断暴力的使用，能够保护财产权，并能够提供从道路、公共教育到医疗保健等广泛的公共物品和服务的国家。但运作良好的国家并非自来有之或理所当然。国家能力，即“国家执行各种政策，为家庭和企业提供福利与服务的制度能力”，在不同国家、不同区域以及各区域内部存在显著差异。为什么会存在这样的差异，这些差异又为何如此持久？

《被典当的国家：国际金融时代的国家建设》

[西] 迪达克·克拉尔特 著

张熹珂 译

格致出版社

2025年8月

在本书中，我将国家能力的差异追溯到了19世纪。我将证明，那些在当时依靠国内资源动员而非外债为政府提供资金的国家，如今拥有更高水平的国家能力。征收税款迫使执政者投资于强化国家能力的机构（从税务机构到全国人口普查），而外部融资则扭曲了推动国家机构现代化的动机，使负债累累的国家走向了国家衰退的轨道。

19 世纪，那些新近成立且传统上较为孤立的国家在欧洲发行了主权债券，用于支付战争费用、平衡预算，以及为基础设施建设项目提供资金。那些制度化程度较低的经济体迅速背上了沉重的债务负担，其结果往往是外部违约暂停偿债。为了获得新的资金，借款国不得不同意接受越来越苛刻的条件，包括基础设施特许权、用旧债换取公共垄断，以及将税务管理部门的部分控制权租赁出去。在将政府收入的主要来源移交给外国债券持有人后，这些国家很快就需要更多贷款来平衡预算。由于预计可能出现违约，外国投资者往往要求抵押更多的公共资产，从而进一步削弱了当地政府的有效税基。到1914年，当借贷狂潮终结时，许多国家已经陷入债务陷阱，造成长期的财政失衡。

与片面的金融帝国主义理论不同，我的理论还强调了从国家内部视角来探讨国家建设早期阶段外债激增的原因。对于渴求收入的统治者来说，外国贷款为其提供了政府资金，同时帮助他们规避了行政改革和权力制约。也就是说，建立一个高效的税务官僚机构需要耗费资金，这就意味着执政者无法将这部分资金用于自我享乐或培育庇护网络。此外，统治者还可能不得不与纳税人分享财政权力，以克服他们对增加税收的犹疑。通过依赖外债，全球边缘国家（global periphery）的统治者得以规避财政创新的行政和政治成本，从而阻碍了国家能力的提升。

我主要用19 世纪的战争融资来量化外部贷款对国家建设的影响。这一决定基于两个理由。首先，自古以来，战争既是对财政系统的最大冲击，也是国家建设的重要推动力。其次，主权贷款的极度兴盛和国家间冲突的频繁发生，都集中在拿破仑战争结束（1815年）到第一次世界大战爆发（1914年）这段时期内，此后则急剧下降。通过研究所谓的“债券时代”（Bond Era）的战争融资手段，我可以考察统治者对动员内部资源的承诺，以及早期的财政政策决策是否将各个国家推向了不同的国家建设轨道。

通过分析因果推断中的常见问题，我证明了那些在1914年之前过度依赖外国资本进行战争融资的国家，至今税收能力仍然较低。相比之下，那些动员国内资源为战争提供资金的国家，如今表现出更高的税收比例和更强大的税务官僚体系，在一些特定案例中，其民主体制也更稳固。在提供计量经济学证据的同时，我还针对不同的地理区域和制度背景进行了一系列案例研究：阿根廷、智利、晚清中国、埃塞俄比亚、日本、奥斯曼帝国、秘鲁、暹罗和南非。这些案例展示了外国金融资本家、本地执政者和纳税人之间的政治博弈，以及早期的财政决策如何影响长期的国家建设。计量经济分析和定性分析相结合，为理论论证的关键假设、影响和机制提供了互补的证据。

理论上，债券时代的外国资本为克服经济增长障碍、投资具有高社会回报的基础设施提供了无与伦比的机会。然而，它也削弱了建设有能力的国家的动力，将贫穷和制度化程度较低的国家推入债务陷阱。与直觉相反的是，如果发展中国家在国家建设的早期阶段以更严格的条件获取外部资本，它们可能因此而受益，因为这会促使其统治者致力于持续提升国家能力。正如下文所概述的，我的结论对国际金融、国家建设和政治改革的研究具有重要启示意义。

关于金融全球化

本书的论点建立在以下假设之上：在债券时代，全球南方（Global South）或边缘国家可以获得相对低廉的外部信贷，然而，欧洲以外的主权借款国的基本面较为薄弱，在资本市场上声誉甚微或很差，而且经常发生违约行为。我通过引入“极端贷款条件”（extreme conditionality）的概念来阐释这一明显的矛盾：用本地资产（如国有垄断企业、铁路和海关）作为抵押来获得新的外国贷款。

金融资本家和债权国政府的利益日益接近，外国债券持有人在债务国违约的情况下获得新特许权和控制抵押资产的能力也随之增强，这种现象在19世纪最后几十年愈演愈烈。英国是当时资本输出的领头羊，其金融利益与政府利益逐渐趋于一致，来源于三个相互关联的因素：精英更替、债券持有人的协调以及帝国竞争。新的“绅士阶层”银行家家族与土地精英的联姻——在外交部、英格兰银行（Bank of England）和领事服务部门担任要职。与此同时，外国债券持有人成立了外国债券持有人公司（Corporation of Foreign Bondholders， CFB），这是一个代表大小投资者的综合性组织，它逐步完善了在主权债务危机中请求外交援助的技艺。英国政府起初也曾犹豫不决，后来逐渐接受了此类要求，将金融纳入帝国主义政策体系的范畴，而法国和德国自 19世纪70年代以来就已公开这么做。

米奇内尔（Mitchener）和魏登米尔（Weidenmier）的研究显示，诸如外国金融控制和炮舰外交的所谓“超级制裁”（super sanction），就经常被强加于陷入窘境的政府（embarrassed government）——在本书中指的是那些暂停偿债的国家。在1870年至1914年期间，48%的违约国家受到了超级制裁。多次违约的借款国受到超级制裁的比例高达70%。米奇内尔和魏登米尔认为，超级制裁是根据具体情况、针对明显的不良行为实施的，即事后制裁。而我认为，严厉的制裁已逐渐成为贷款业务模式的一部分，成为一种被普遍认可的债务催收行为。在债务偿还中断后实施超级制裁的可能性，越来越多地在发行贷款时或事前就已商定，因此我更倾向于使用“极端贷款条件”一词。扣押优先考虑的是已质押资产，即在原始贷款合同中已质押的国有垄断企业和税源。

我对1858年至1914年间700多份主权债券募集说明书中的质押条款进行了编码，结果表明，能够控制债务国公共资产的预期降低了在国际市场上声誉不佳或毫无声誉的国家所支付的溢价。从某种角度来看，尽管债券时代主权违约的现象频发，但极端贷款条件为该时期利差（富国与穷国之间的利率差异）的长期下降提供了一种全新的解释。

我对国际借贷的看法与霍布森-列宁假说（Hobson-Lenin hypothesis）不谋而合，该假说认为，欧洲列强利用国际金融作为帝国统治的工具。极端贷款条件可以被解释为金融帝国主义的微观基础，一种旨在控制外国资产的非暴力政策。然而，与霍布森-列宁假说不同的是，我强调的是从国内角度来研究债券时代外部融资激增的问题：外国贷款不仅为政府资金提供了保障，也帮助统治者推迟了行政改革和对其权力的制约。

关于战争与国家塑造

本书的论点重新审视了国际金融时代战争与国家塑造（state making）之间的联系。与所谓的“战争塑造国家的理论”（bellicist hypothesis，即战争越多，国家越强）的绝对化描述相反，我认为——与蒂利原著中的观点非常相似——战争对国家建设的影响最终取决于战争的融资方式：通过税收（或国内信贷）为战争提供资金有利于国家塑造，而用外部贷款为战争融资可能不会有同样效果，因为如果用实物偿还战争债务，统治者可能会逃避战争贷款与税收之间的长期等价关系。

当这种等价关系成立时当统治者用税款偿还战争债务时——就能够预期出现积极的制度转型，也就是与战争假说相关的积极制度转型。也就是说，所谓“战争塑造国家”，是因为统治者不得不增强税收能力以偿还战争债务。如果统治者想方设法、最大限度地减少战争开支，或者设法用实物而不是税款来偿还战争债务，那么战争就不会促使国家变得更强大，从而打破了债务和税收在国家建设中的等价关系。

制度社会学家米格尔·安赫尔·森特诺强调了战争的外部融资对于国家塑造的重要性。我从两个方面推进了有关“外部融资对于国家建设”的理解。首先，对于“为什么外部融资比税收更受青睐”，我提出了一个政治解释。我认为，外部融资可以绕过行政成本以及与国内选民就税收问题讨价还价，从而取代了对税收现代化和政治改革的投资，并阻碍了国家能力的长期发展。新的理论预测揭示了哪些国家可能受到外部融资的负面影响，以及这些影响为何会长期存在。其次，通过将“极端贷款条件”的概念引入主权借贷，我阐明了为什么制度化薄弱的国家即使在近期出现违约，并且税基已受到侵蚀的情况下，仍然被允许发行债券。

关于公共财政与有限政府

本书提出的论点和证据说明了国家财政与政治改革之间的关系。欧洲的公共信贷催生了一项重要的政治制度——有限政府，即议会控制国家年度预算的宪法权利。为了防止君主在战争债务上背信弃义，王室的债权人要求对财政支出决策拥有否决权。这一妥协确保了王室获得战争资金，并使纳税人和债权人——通常是同一批人——能够对君主进行问责。这种互利共赢的关系将税收转变为一种非零和博弈——统治者获得战争资金，而纳税人获得保护免受外来侵略-从而实现对国家能力的持续投资。总而言之，欧洲的国家建设将公共信贷和政治发展紧密结合在一起。

在本书中，我根据信贷市场的首次全球化，重新审视公共财政和代表权的契约理论。廉价的外部资本可能会加强外部融资的动机，同时抢占与国内选民进行税收谈判和发展国内信贷市场的机会，从而不利于形成国内债权人群体，而国内债权人能够与统治者进行谈判以促成有限政府的建立。换句话说，信贷国际化可能不利于民主的传播。