国道收费合理合法吗？——国道省道收费现象的法理分析

注：非专业人士，文中涉及相关法律法规为咨询AI收集，仅为探讨，如有差错，欢迎指正。

近年，偶尔就刷到新增国道收费的视频，网上查了下，2025年，全国省干线公路新增137处收费站，主要涉及国道和省道路段，如江苏省205国道宿淮收费站和山东省济南嘉祥至金乡路段。

这些收费站的设立基于《收费公路管理条例》，将相关路段定位为政府还贷公路，通过收费偿还建设债务并保障养护资金。

然而，这一现象引发争议，因为国道和省道作为公共基础设施，其建设资金主要来源于中央和地方财政预算，即纳税人贡献，与市场化经营的高速公路存在本质区别。

高速公路采用贷款修路、收费还贷模式，收费期限有限，通常10至20年；国省道原则上不收费，养护依赖财政拨款和成品油消费税返还。

国道省道收费的直接背景是地方财政压力增大。全国公路养护资金缺口超过5000亿元，约40%的公路需检修但资金短缺。

随着新能源汽车保有量增加，成品油消费税收入减少，原有资金来源受影响。

2009年《成品油价格和税费改革方案》实施后，公路养路费等六项收费被取消，并统一纳入成品油消费税中征收，每升汽柴油附加税中约1.2至1.5元用于公路养护，包括国省道。

这种“以路养路”机制旨在根据使用量征税，确保公平分担成本。

然而，中央通过“基数+增量”方式返还税款给地方后，资金常被挪用于建设或其他支出，导致养护到位率不足，地方为填补缺口而恢复收费。

从法理上，国道省道收费具有合法依据，但需严格遵守条件。

《中华人民共和国公路法》（2017年修正）第五十九条规定，符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路，可以依法收取车辆通行费，包括利用贷款或有偿集资建成的公路。

《收费公路管理条例》（2004年施行，2019年修订）第十条明确，政府还贷公路可收费，资金专款专用，用于偿还债务本息和养护，收费期限最长不超过15年（中西部地区不超过20年）。

收费站设立需省级政府批复，标准按普通公路执行，期限从批准日起计算，通常2至5年评估。为地方操作提供了空间。

然而，这一机制存在潜在问题，即允许地方通过城市投资公司（城投）等融资平台，将本应由财政全额负责的公共基础设施包装为收费项目，形成制度边界模糊。

城投公司作为地方融资平台，可先行以贷款或集资名义建设公路，然后申请转为政府还贷公路，通车后行使收费权，甚至转让收费权延长期限（不超过总限期）。

2025年4月交通运输部等部门印发的《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》规范了这一过程，强调通过行政许可授予收费权，并在严防新增隐性债务前提下提供投资支持。

此操作虽符合条例允许的转让规定，却实质上绕过公共基础设施的无偿使用原则：纯财政拨款项目可事后“后置”包装为贷款项目，省级审批环节宽松，缺乏统一审查标准和第三方审计机制。

这一包装机制的漏洞源于事权与财权不匹配。

条例虽禁止挪用和盈利，但未明确禁止纯公共项目转为还贷项目，导致重复收费和期限超标风险。

中央转移支付有限，地方为保障建设而融资，公共项目商业化成为常见路径。潜在风险包括加剧地方隐性债务（城投债规模超60万亿元）、扭曲公平性（燃油车主面临双重负担，新能源汽车免税）以及违背“减费降本”导向。

2025年国务院立法工作计划将《收费公路管理条例》列为预备修订项目，拟优化收费期限和投融资机制，但截至10月尚未落地。

为防控风险，可加强审批标准化、引入独立审计、优化中央地方财政分配，并在条例修订中明确禁止纯公共项目包装收费。

同时，推动PPP项目聚焦使用者付费，避免财政兜底。总体而言，国道省道收费虽合法，却需通过制度完善确保公益属性，避免公共资源商业化倾向。

参考文献

1. 《收费公路管理条例》（国务院令第417号，2004年9月13日公布，2019年修订）。来源：中国政府网 。

2. 《中华人民共和国公路法》（2017年修正）。来源：交通运输部网站。

3. 《成品油价格和税费改革方案》（国务院，2009年1月1日实施）。来源：中国政府网 。

4. 《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》（交通运输部、财政部、自然资源部，2025年4月10日印发）。来源：交通运输部网站。

5. 《国务院2025年度立法工作计划》（国务院办公厅，2025年5月14日印发）。来源：中国政府网。