人民法院案例库：广西防城港64 位村民被征841亩地 5 年未落实社保问题，法院判决如何

人民法院案例库入库标题：

韦某等64人诉防城港市防城区人民政府、

防城港市人民政府不履行法定职责案

——县级政府负有落实被征地村民社会保障的法定职责

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

韦某等64人诉防城港市防城区人民政府、防城港市人民政府不履行法定职责案

——县级政府负有落实被征地村民社会保障的法定职责

关键词：行政 / 不履行法定职责 / 被征地农民 / 社会保障 / 县级政府

【裁判要旨】
被征地村民依法享有养老和医疗保险待遇的社会保障权。人民政府具有在辖区内依法建立被征地村民就业社会保障制度的职责和落实失地村民的养老、医疗社会保障的统筹监管责任。被征地村民社会保障待遇长期得不到落实，属于人民政府怠于履行法定职责。

【基本案情】

原告韦某等64位村民系广西壮族自治区防城港市防城区城南村某东组与某西组村民。2017年防城港市防城区征地拆迁办公室与某东组和某西组分别签订《征收土地协议》，约定征收某西组土地420.823亩，土地补偿费、安置补助费按综合价每亩3万元补偿，共计补偿金额为12624690元；约定征收某东组土地420.823亩，土地补偿费、安置补助费按综合亩3万元补偿，共计补偿金额为12624690元。后防城区人民政府分别又与某东组和某西组签订《补充协议书》，就征地补偿等作出约定。《补充协议书》第七条约定，失地农民社会养老保险购买按防城港市人民政府新出台的政策执行。

2021年3月22日，包括原告韦某等64位村民在内的85名村民联名向被告防城港市人民政府邮寄《请求关注被征地农民生活，维护被征地农民的合法权益》的申请书。2022年4月20日，原告韦某等64位村民向被告防城区人民政府邮寄《失地农民养老、医疗保险申请书》。二被告均未予答复。被征地后，二被告长期未落实被征收土地农民的社会养老保险，故原告韦某等64位村民诉至法院，请求确认二被告不履行征地社保职责的行为违法，责令二被告履行相关职责。

【法院判决】

广西壮族自治区防城港市中级人民法院于2023年1月29日作出（2022）桂06行初54号行政判决：

被告防城港市防城区人民政府在本判决生效之日起60日内对原告防城港市防城区城南村某东组和西组64位村民请求的养老等社会保障问题作出相应处理或答复。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：本案审查重点为原告诉二被告履行职责之诉应否支持。

一、关于原告的请求事项是否具有请求权基础的问题

某东组和西组村民集体土地共841.646亩于2017年3月13日和8月7日被征收。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国民法典》等法律规定，原告作为被征地农民，应当被纳入相应的社会保险制度。此外，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）等文件对被征地农民的养老等社会保障问题亦作出相关规定。《广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险制度的指导意见》（桂人社发〔2016〕46号）《广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险实施细则》（桂人社发〔2017〕23号）《防城港市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（防人社发〔2017〕46号）等文件则对被征地农民基本养老等社会保障问题作了进一步细化。由此可见，原告作为被征地农民，基本养老保险等社会保障权应当得到保护。

二、关于原告和被告是否具有主体资格的问题

首先，关于被告防城区人民政府是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》《防城港市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（防人社发〔2017〕46号）等文件均对政府承担被征地农民社会保障的相关职责作了规定。本案中，防城区征地拆迁办公室与某东组和西组签订涉案征地协议，实质上是受防城区人民政府委托实施的行为，协议内容涉及土地征收和补偿，具有行政法上的权利义务关系。因此，防城区人民政府作为县级人民政府及土地征收的组织实施主体，负责本地被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应当履行主体责任。

关于防城区人民政府是否为具体办理养老保险手续的单位，是否具有具体办理失地保险职责的问题。本案中，被征地农民的社会保障权不完全等同于社会保险范畴的社会保障权，突出体现在补偿性上。被征地农民社会保障作为一种征地补偿方式，用于解决农民因失地导致的生产生活问题，其性质上融合了补偿权和社会保险保障权，作为一种替代货币补偿的方式存在。尽管防城区人民政府不是具体办理养老保险手续的单位，但考虑到被征地农民的社会保障问题不仅关乎农民基本生存和生活水平，还关乎社会稳定和发展，尤其本案涉及被征地农民基本养老等社会保障问题长期未能解决，作为辖区政府应当引起重视，组织实施社会保障各项资金的落实工作，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。

其次，关于被告防城港市人民政府是否适格的问题。征地社保作为一种征地拆迁货币补偿的替代方式，属于征地补偿安置工作，参照《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2016〕3号）及《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市中心片区集体土地统征工作实施方案》（防政办发〔2016〕7号）的规定，应当由实施征地的城区政府负责，即防城区人民政府。

最后，关于原告是否适格的问题。被告主张原告是否全部具备享受社保待遇的资格应由相关部门审核确定。如前所述，给被征地农民办理社会保障手续是一项涉及多部门、多环节的系统工作，确定原告是否属于涉案基本养老保险补贴对象等工作是启动社会保障工作的一部分。因此，对该问题的解决，仍属于开展社会保障工作的一部分。原告的身份认定问题，不影响整个社会保障工作的启动。

三、关于本案履职之诉应否支持的问题

一般来讲，提起履职之诉，前提是当事人应当向行政机关提出申请，行政机关拒绝履行或逾期不作答复，且申请该行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。参照《防城港市被征地农民参加基本养老保险实施办法》第七章“办理程序”的规定，“被征地农民养老保险补贴对象名单、人数和每户人均征地面积由村集体经济组织或村（居）民委员会依法提出，并经村（居）民代表会议或村（居）民大会讨论通过并公示后，报乡镇政府（街道办事处）初审、公示、确认，经县级征地机构、国土资源、农业等部门审核、公示后，报当地人民政府审定”，“在县级人民政府统一领导下，县（市、区）人力资源社会保障部门根据被征地农民养老保险补贴对象人数、征地面积等进行资金测算，商国土资源、财政等部门共同拟定被征地农民养老保险报批实施方案，报同级人民政府审核”，办理社会保险的程序是由村集体经济组织或村（居）民委员会提出，并经村（居）民代表会议或村（居）民大会讨论通过并公示后，逐级审核。本案中，原告未能举证证明涉案养老保险问题是否已经由村集体经济组织或村委会提出，是否经村民代表会议或村民大会讨论，但被征地农民养老保险工作的最终完成，需经多部门审核，因政策性强、环节多，不可避免地涉及对政策的理解、宣传、具体的操作和相关部门指导与配合。

本案中，从征地到原告起诉已五年有余，上述工作是否已启动、落实，防城区人民政府对此既未能举证证明，亦未作出合理解释。而对落实被征地农民社会保障工作是否已进行指导、协调、组织、督促等问题，属于政府及相关部门应主动为之的行为。且本案并非原告申请即可启动社会保障手续的办理，如驳回其诉请，可能会造成程序空转。从有利于实质性解决问题考虑，本案处理与以往一般履职之诉的判断标准有所不同。被告防城区人民政府应当对原告某东组和西组64位村民请求的养老等社会保障问题作出相应处理或答复。故法院依法作出如上裁判。

【案件相关】

《中华人民共和国民法典》第243条第2款

《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第47条第1款、第48条第5款

《中华人民共和国社会保险法》（2018年修正）第96条

一审：广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2022）桂06行初54号行政判决（2023年1月29日）

（行政庭）

京平拆迁律师