林业局回复：关于毁林毁地与擅自变更林地用途法律适用问题

林业局回复：关于毁林毁地与擅自变更林地用途法律适用问题

文/务林人

问题一、根据《》（简称《类型规定》）（林稽发〔2024〕48 号）中“毁坏林木、林地案件”分类3.02的规定，是否可以理解为具有在林地上实施建窑、建坟、建房、修路和硬化等工程建设的行为，即认定为上述行为违反《森林法》第三十九条禁止毁林毁地的规定？（违反禁则，符合罚则）

问题二、《》文件中提及参见《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（简称《解释》）第一条 违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的造成林地毁坏：(一)在林地上实施建窑、建坟、建房、修路、硬化等工程建设的；(二)在林地上实施采石、采砂、采土、采矿等活动的。（三）在林地上排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设，造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的。根据最高法本条文的描述，“非法占用、改变林地用途，构成毁坏林地”，是否可以认为林地上实施建房、修路、硬化等（非林业生产）工程建设的行为也构成改变林地用途？（违反禁则，符合罚则）

问题三、擅自变更林地用途与毁林毁地之间是否在一定程度上符合“吸收犯”的定义？从实践来看，以建房、修路、硬化等工程建设行为为例，上述行为在改变过程中基本都涉及毁坏林地，平整林地，硬化林地等，并且从行为人的主观目的来看，通常是为了通过建设工程达到某种目的（非林业生产），并非为了毁林毁地。在这种情况下，主客观相统一认定违法行为的性质，例如，当事人从事上述违法建设行为，目的为非林业生产、建设，以擅自变更林地用途定性是否合理？还是以“想象竞合”择一重罪进行处罚？

问题四、如何认定重罪？目前我省及厦门市裁量基准对于毁林毁地和擅自变更林地用途规定，在涉案毁林地面积相同的情况，处罚倍数一致；此时是否可以依据《》四十一条“可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款”、四十三条“并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”来判断？ 问题五、针对上述情况，具有以下情况：第一，开垦林地种植粮食，此时林地非林化，认定擅自改变林地用途是否合理？；第二，在A乔木林上开垦，种植其他林木，认定构成毁坏林木是否合理？；第三，在林地上建设用于非林化的建筑，认定擅自改变林地用途是否合理？；第四，在林地上建设用于林业生产的建筑（例如管理房，或者为了便于林业生产管理，硬化林地修山路），是否构成毁坏林木林地？；问题五，只占用林地用于非林业生产，且未毁林毁地，认定擅自改变林地用途是否合理？

问题六、以上，毁林毁地与擅自变更林地用途以是否服务于林业生产为判断条件之一是否合理？

省林业局回复（20250916）：1.关于毁坏林地与擅自改变林地用途案件性质区别问题。毁坏林地的行为是造成林地原有植被或者林业生产条件受到毁坏，即林地的原有功能被毁坏或丧失，但未被用于其他用途或者尚未被用于其他用途；擅自改变林地用途的行为是不仅造成林地原有植被或者林业生产条件毁坏，还将林地作为承载相关建设工程项目的土地来使用，改变林地用于发展林业的原本用途。两者关键区别为是否将林地改变为其他用途。
2.关于咨询“毁林毁地与擅自改变林地用途以是否服务于林业生产为判断条件之一”问题。在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，根据《》第五十二条规定“符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续”，您所咨询的问题，不能按“是否服务于林业生产为判断条件之一”简单理解，若该工程设施未经有权部门审批也可能涉嫌擅自改变林地用途、非法占用林地等违法犯罪行为。
3.同一违法行为造成林木与林地双重毁坏的处罚问题。同一违法行为既造成林木毁坏、又造成林地毁坏的情形，处罚执行需遵循 “恢复义务加罚款处罚” 逻辑。恢复义务要求：依据《》规定，行政机关需责令违法行为人限期履行两项义务，即 “补种毁坏株数倍数的树木” 以修复林木资源，“恢复植被和林业生产条件” 以修复林地功能，确保森林资源的生态属性与生产属性同步恢复。罚款处罚原则：遵循 “一事不再罚” 的法律原则，避免对同一违法行为重复罚款，罚款标准需从多项处罚中选择较重项执行。明确“恢复优先、择重处罚” 执行标准，解决执法实践中的操作难题。如：作出擅自改变林地用途处罚决定时，若同一违法行为同时还造成毁坏林木，需对违法行为人作出“责令毁坏林木株数倍数的树木”和“恢复植被和林业生产条件”的行政决定。
4.是否可以依据《森林法实施条例》进行处罚问题。根据《行政处罚法》第三十六条、第三十七条规定，实施行政处罚适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算；当林业违法行为处于持续状态，且跨越旧法和新法的实施期间，应当适用行为终了时有效的法律规范；《》与《森林法实施条例》不一致时，适用《》的规定。
上述问题，应当以查证属实的证据作为认定案件事实的根据。