10城市先行先试：市场化激活闲置土地加速

存量闲置土地的有效盘活正成为优化资源配置、稳定楼市的重要抓手之一。

9月11日，《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》正式发布，明确在北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点，预计2027年完成试点任务。

“土地作为重要的生产要素，在支撑和保障经济社会发展中，发挥着重要作用。”在试点部署会议上，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东表示，此次试点其中一项重要任务就是在原有工作基础上继续深化实践探索，不断提高土地要素市场化配置水平。

从试点内容来看，部分试点地区的探索内容主要包括三个方面，分别是深化土地管理制度改革、创新产业用地供应、盘活存量土地和低效用地再开发。

其中，在盘活存量土地和低效用地再开发方面，自然资源部将细化完善低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退和主动退出；推进国有企事业单位存量土地的盘活利用，鼓励经营主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发；探索地上地下空间综合利用和分层设立建设用地使用权；鼓励采取市场化方式盘活存量闲置土地，进一步提高土地节约集约利用水平。

“目前，国家层面已出台一系列配套支持政策，在低效用地开发再利用的规划指标调整、用地功能转换、土地分宗管理、开竣工时间优化、再转让平台搭建等方面给予政策倾斜，为市场化盘活闲置土地提供了制度保障。”广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析表示。

多地试点先行

此次确定的10个要素市场化配置综合改革试点地区均为发展基础好、经济支撑力强的城市群或中心城市，基于各自资源禀赋与发展需求，这些地区在存量土地盘活方面因地制宜推出特色举措，形成示范效应。

其中，北京城市副中心结合城市更新，推动以市场化方式盘活低效建设用地和闲置耕地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配等难题，挖掘闲置土地潜在价值，为城市发展释放空间。

与北京城市副中心不同，苏南重点城市提出完善城镇低效用地认定标准，通过产业更新、综合整治等多种模式盘活存量低效用地，助力老旧产业园区焕新、提升土地利用价值。

杭甬温地区的探索则聚焦工业领域与老城区两大重点。该地区工业用地在城市土地中占比较大，若能对工业领域低效用地进行全域治理，将极大地提升土地的利用效率；而老城区政策体系的完善，能够鼓励更多主体参与到老城区土地盘活中来。

郑州市全面推进开发区低效用地认定、处置工作，探索推进城镇低效用地分类调查、认定、评估和再开发工作。不仅会推进国有企事业单位存量土地盘活利用，鼓励经营主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发，还将完善建设用地节约集约利用评估评价体系，推动用地评价结果与新增建设用地指标和绩效考核挂钩，并完善在地上、地表和地下分层设立建设用地使用权的配套政策，确保盘活工作落地见效。

有业内人士认为，这是对症下药的做法，不同地区的低效用地形成原因各不相同，只有细化认定标准，才能精准施策。

事实上，此次10个区域试点的探索并非“从零开始”。自2023年9月起，自然资源部已在15个省（市）44个城市（区、县）部署低效用地再开发试点，主要围绕规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和推动低效用地再开发。试点城市开展了生动的实践探索，涌现出两批典型案例。在此基础上，此次10个试点地区的进一步探索，将为全国范围内存量土地市场化盘活提供更多可复制、可推广的经验。

政策密集发力

存量闲置土地的市场化盘活，离不开顶层政策的系统性支撑。

2024年以来，自然资源部、央行、国家发改委等多部门协同联动，出台一系列政策，搭建起了市场化盘活的制度框架。

2024年6月，自然资源部联合国家发展改革委等部委创新出台关于促进闲置存量土地高效利用的18条政策措施，其中在土地二级市场流通领域构建了多维度的市场化处置体系：包括推进房地产用地“带押过户”、配合司法及破产处置、优化分割开发程序、支持合作开发等，这些举措都体现了市场化方式的运用。

时隔3个月，金融端的支持又及时跟进。2024年9月，中国人民银行行长潘功胜在国新办新闻发布会上介绍了五项房地产金融新政策，第五项政策就是支持收购房企存量土地。在将部分地方政府专项债券用于土地储备的基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地，缓解房企资金压力。在必要的时候，也可以由中国人民银行提供再贷款支持。

同年11月，政策进一步向 “落地执行” 细化。自然资源部发文要求各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展。这一过程中，也强调优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地，通过政策引导，吸引市场主体参与土地盘活工作，侧面鼓励了市场化方式盘活存量闲置土地。

从更宏观的政策层面来看，市场化盘活的制度基础正不断夯实。

2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布以来，要素市场化改革持续前行、配套政策日益完善。

2024年7月，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，进一步要求“完善要素市场制度和规则”“构建城乡统一的建设用地市场”“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”，为国企盘活存量土地资产创造了良好的环境。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，在保障公共利益前提下扩大国有土地土地使用权人自主更新权限，允许以转让、入股、联营等方式盘活低效用地，同步优化地价计收规则、推进建设用地立体分层确权、完善不动产登记制度。

从宏观指引到微观举措，从土地管理到金融支持，这一系列政策为市场化盘活存量闲置土地搭建了制度框架，鼓励社会资本、先进技术和管理经验参与到存量土地盘活工作中来。

政策落地的成效也正逐步显现。据中指研究院监测，截至2025年8月末，26个省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地总金额超6100亿元，专项债实际发行约1752亿元，为存量土地盘活提供了坚实资金支撑。自然资源部9月10日披露的数据更直观展现了改革成果：“十四五”以来，已累计处置闲置土地面积500多万亩，完成低效用地再开发171万亩。其中，上海、江苏、浙江等地存量土地供应已经占比过半。

仍面临多重梗阻

尽管政策支持力度大，地方与企业探索积极，但存量闲置土地盘活仍面临多重现实梗阻。

在李宇嘉看来，当前闲置土地盘活主要存在五大难点：一是市场预期问题，土地价格稳定但房价下跌可能影响接盘主体积极性，导致后续货值与资金平衡困难；二是债务与司法纠纷，开发商债务债权关系复杂，存在司法纠纷，增加了盘活难度；三是价格协商难题，部分开发商寄望政府救市，对土地回收价格预期过高，难以达成一致；四是配套不完善，部分地块市政配套不到位，不具备再开发条件；五是区域去化压力，部分区域不动产供给过剩，去化难度高，限制盘活空间。

不过，针对这些差异化难题，各地也逐渐探索出了“一项目一策”的创新解决方案。

如针对产权不清、边界模糊、历史遗留问题等情况，以金华市某工业项目为例，改造前340余亩用地竟然分属7个主体，包含1家国企、5家民企和一个村集体，且各主体厂房均用于出租，承租户达100余家，导致不同产权主体的诉求难以统一，极大阻碍了低效土地盘活的进程。

为了平衡各方利益诉求，项目创新采用“政企村联动”模式，即国企牵头，民企和村集体共同参与，联合改造。首先，通过土地规整置换的方式，将分散的零星用地进行整合，确保土地的完整性和利用效率；其次，采取 “一类一策”方式，重构国企、民企及村集体产权，确保各方利益得到合理安置；再次，先行开展片区整体规划工作，并联动国有企业、民营企业及村集体等多元主体共同参与，以此保障各功能区域实现协同互补发展。根据项目产业特点，引导工业上楼，推进地上地下空间高效利用。

还有，如针对现状功能与城市新规划定位不匹配等问题，苏州市某产业园区给出了转型答案。该园区原本是用于储存五金交电集团的物资，然而随着电商时代来临和城市商贸功能转型，仓储功能逐步衰败，亟须重新盘活。于是，项目基于存量建筑活化利用5年过渡期政策，启动地块改造建设，打造文化创意园，发展文化创意产业。同时基于长久发展考虑，项目方还于次年申请推进地块自主更新，经政府批准同意并补缴地价后，土地用途由仓储用地调整为商业用地，成为苏州市首个完成“工改商”的低效用地再开发试点项目。

针对财政资金支持有限，社会资本对其投资积极性不高，导致资金短缺问题突出等情况，漳州市某产业园区项目创建了“基金+产业+园区”模式，通过引入社会资本注资、地方国企垫资、产业社区引资、入驻企业投资、设立基金融资等方式有效保障项目改造资金。同时，利用已建成的厂房，经主管部门审批后，设置合理的租售比，确保资金能及时回笼，租金可保障园区运营，从而实现资产净增、收入递增、效益倍增。

福州市某福利院项目则采取财政统筹和地方政府发行专项债方式，为项目开展提供资金保障。其中福州市社会福利院改造由市财政全额出资；福州市社会养老中心项目则采用 “投建运一体化” 模式，由福州城投运营服务集团负责，资金由企业自筹1.95亿元与专项债4.55亿元构成。

对于当前我国存量闲置土地盘活适配的市场化模式方面，李宇嘉认为，存量土地盘活不存在 “一刀切” 的普适模式，核心在于坚持 “一项目一策”，首先需精准诊断低效用地的成因，明确是规划指标不合理或滞后、基础设施与公共配套不足，还是区域同类用地供给过剩、市场竞争饱和，抑或是市场主体自身经营能力不足导致土地闲置。在市场化盘活框架下，关键要通过规划指标动态调整、补齐公共配套短板等针对性举措，充分激发原土地使用权人及其他潜在市场主体的参与意愿，让各类主体从“要我盘活”转变为“我要盘活”，切实提升盘活工作的主动性与有效性。

为此，李宇嘉建议，可通过授权经营或作价入股推动国企与市场化主体合作，结合职住平衡、站城一体趋势推进土地综合开发，为有开发能力的主体调整规划指标、补齐公共配套，支持无开发能力的主体在二级市场转让或引入新主体，同时针对政府原因导致的闲置，通过协商收回、协议置换、规划补偿等方式解决。

综合来看，我国市场化盘活闲置土地正进入加速期。