千万人口城市，如何实现内涵式发展？

千万人口城市，如何实现内涵式发展？

——合肥市实施城市精细化管理三年行动调研

合肥日报联合调研组

一座城市的规划、建设与治理水平，直接关乎人民群众的获得感、幸福感、安全感。

今年的中央城市工作会议，首次将“内涵式发展”确立为城市工作的主线，明确提出“五个转变”“五个更加注重”，为走出一条中国特色城市现代化新路子指明了方向。

“如何推动城市内涵式发展，进一步提升城市功能品质活力？”7月30日，省委主要负责同志在全省季度工作会议上提出问题。

对于合肥来说，这既是发展之问，也是必破之题。

天下大事，必作于细。

“城市管理应该像绣花一样精细。”以深入实施城市精细化管理三年行动为抓手，合肥正努力探索一条“人民城市人民建、人民城市为人民”的现代化人民城市治理路径。

合肥城市风光。通讯员 王牌 摄

新考题——

千万人口特大城市的治理考验

当一座城市跨过千万人口门槛，就如同步入一个新的生命周期。今天的合肥，正站在这样的转折点上。

党的十八大以来，合肥实现快速发展，经济总量跨越9个千亿台阶，达到1.35万亿元，城镇化率由66.4%上升到86.4%，常住人口从757.2万人增长到1000.2万人，特别是近三年年均增长17.9万人，领跑全国万亿城市。

速度造就了规模，但也带来了“成长的烦恼”。随着合肥经济社会发展，城市结构逐渐走向复杂化、多元化，城市治理难度不断加大。

畅通二环跑出合肥加速度。通讯员 刘杨 摄

审视自身，有专家认为，从城市规建治角度，合肥还只是一座“毛坯房”，缺乏“精装修”，主要表现在“五个衔接不紧密”：

规划与趋势衔接不紧密，有的规划赶不上变化，一“过审”就“过时”；设计与建设衔接不紧密，有的设计落不了地，有的建设跑偏走样；建设与管理衔接不紧密，重建设、轻管理；管理与经营衔接不紧密，只会管理城市的老套路，缺乏经营城市的新思维；经营与技术衔接不紧密，片面依赖“人手”，先进技术没有用足用好。

去年合肥城市体检调查中，受访群众有超30%反映住宅楼道存在安全隐患，超40%反映高峰期道路拥堵，超50%反映停车位不足，超60%反映物业管理不到位，近70%反映周边运动场地不足或太远……

问题明显，短板突出。当然，合肥作为一座年轻的省会城市，外延式扩张是城市发展中的阶段性特征，不可避免会出现一些“萝卜快了不洗泥”等现象。

放眼全国，不少先发城市通过精细化管理的方式和手段，提升了城市治理效率和服务能力。

比如，杭州以“城市大脑”为驱动，实现城市管理从传统的经验式、粗放式向数字化、智能化转变；南京实施“精网微格”工程，让城市管理到边到底，覆盖城市每个角落。这些做法不仅显著增强了市民的幸福感获得感，也进一步提升了城市的核心竞争力。

根据国际经验和城市发展规律，城镇化率处于30%至70%之间时，一般被认为是城镇化快速发展区间。当城镇化率突破70%这一拐点，则标志着城市发展进入转型期，其重心逐渐由关注增量、追求规模和速度，转向关注存量、提升品质与优化结构。

“建设现代化人民城市，必须把城市工作重心从‘七分建、三分治’转向‘三分建、七分治’，更加注重内涵式发展。”市政府分管负责同志表示，对于合肥这样的千万人口特大城市来说，推动城市内涵式发展，精细化管理是重要抓手，要以绣花功夫实现城市功能、品质和活力的整体跃升。

思想认识，正转化为实际行动。近期出台的《合肥市城市精细化管理三年行动方案（2025-2027年）》提出，未来三年，合肥将把精细化管理作为城市内涵式发展的牵引性抓手，聚焦文明有序、绿色生态、安全韧性、科技赋能和体制机制五大领域，推动环境卫生、交通秩序、功能品质、安全韧性、文明素质五个大提升。

合肥市蜀山区琥珀街道奥林花园社区康居时代家园北区经过改造后，停车有序、环境宜人。通讯员 陈三虎 摄

新抓手——

实施城市精细化管理三年行动

上下班的道路是否通畅，老人去菜市场买菜是否方便，家门口有没有可以提供锻炼休闲的公园……这些实实在在的生活场景，承载着人民群众对美好生活的向往，也是城市治理亟待解决的突出问题。

从宏大处着眼，于细微处落笔。合肥城市精细化管理三年行动，在全市拉开帷幕。

交通秩序，是一道困扰市民日常出行的考题。在上海、深圳等先发城市，机动车、非机动车、行人各行其道、文明礼让，车辆停放整齐规范，城区极少有电动三、四轮车占道行驶。

再看合肥，全市汽车保有量已达326万辆，还在快速增长，仅上半年就新注册登记汽车15.4万辆，平均每天新增854辆，一方面是汽车保有量持续增加，道路建设的速度远远跟不上交通需求快速增长的势头；另一方面是行人闯红灯、电动自行车在机动车道违规行驶、机动车实线变道等交通违法现象多发，严重影响交通安全和运行效率。

“为此，我们一手抓工程措施，启动了17处市区拥堵点治理；一手抓管理措施，通过无人机与地面警力的协同作战，实施‘空地一体’执法策略，精准打击交通违法行为。”市交警支队秩序科科长韩松还提出，学习上海、苏州等地做法，从供给与共享两端同步发力，解决路内停车占比过高、挤占动态交通资源的问题——比如，合肥不少新建学校都在操场下方修建了停车场，且使用率不高。家长可通过线上预约的方式，在接送孩子时将车子开进学校停车场，这样就会减少对周边道路资源的挤占。

“空中警察”申请出战，合肥公安不断拓宽无人机实战应用场景。

市容环境，是一面观察城市治理水平的镜子。不少先发城市的市容环境整洁干净，上海270余处高标准保洁区域可以实现“席地而坐”。而合肥一些区域仍存在流动摊点占道经营、背街角落垃圾乱堆、违停车辆随意“挤占”绿化带……市民日常生活被这些“天天有感的小事”所困扰。市城管局局长王成军认为，相较于先发城市，合肥仍处于“治脏、治乱、治差”的攻坚阶段，必须做好“加减法”：减法就是减去卫生死角和不安全隐患，加法就是加上公共服务和规范管理。

推动市容环境从“一时净”走向“一直美”，合肥城市精细化管理三年行动作出系统部署，即从群众反映强烈的突出问题入手，坚持点线面结合、市县乡一体。“点”上，重点清理背街小巷、菜市场、老旧小区、拆迁地块等卫生死角；“线”上，重点开展裸露地块、违章搭建等专项治理，全面改善交通沿线环境；“面”上，重点做好公共广场、商业街区等“城市窗口”的深度保洁，打造更多“席地而坐”的城市客厅。

“实现这一目标，关键是‘心到、眼到、手到、脚到’，要大力推行‘行走一线’工作法，少坐办公室、多到现场去，才能更早发现问题、更好解决问题。”王成军认为，在此基础上，合肥还应该树立“经营城市”理念，通过城市精细化管理提升城市品质，进而带动业态升级、土地增值，再通过综合收益反哺城市管理，实现城市管理与经济发展的良性循环，让城市管理不仅只是花钱、还能“挣钱”。

公园绿地，是一扇衡量城市宜居品质的重要窗口。不少市民反映，小区周边连个像样的公园都没有，还有些已建成的公园虽然规模很大、但功能体验单一，除了走走路就是跑跑步。

家门口的公园，应该是个什么模样？公园不仅是镶嵌在钢筋水泥中的一抹绿色，更是点亮市民美好生活的载体空间。近年来成都等城市提供了一个新的范式——探索“公园+”，引入市场运营机制，将城市公园转变为融合文化展演、休闲消费与社区活动的活力场所。“公园+”，不仅转变了公园的管理方式，也拓展了公园的内涵与外延。

“我们计划按郊野公园模式，对安徽创新馆周边树林、杂草地进行微改造，引入咖啡、展览等多元服务。”市林园局局长张骏说，合肥将以“300米见绿、500米见园”为目标，加快布局小而精的“口袋公园”，科学推动灌木向乔木演替，既做到还绿于民，也让“推窗见绿、出门进园”成为常态。同时，学习借鉴先发城市经验，创新探索“平面+”与“垂直+”复合开发模式，积极引入市场化运营，嵌入创意市集、轻运动空间、艺术体验等多元业态，将公园打造成市民触手可及的城市公共空间。

南淝河五道弯半岛公园。记者 王浩 摄

新机制——

高位统筹 多元共治 数智赋能

创新是城市发展的内在动力，这既包括科技创新、产业创新，也包括管理创新、机制创新。面向未来，合肥城市治理水平如何迈向更高台阶？答案，就写在一步步地探索与创新之中。

高位统筹是重要前提。上海、南京等地通过制定联席会议制度，建立实体化运作的体制机制，有效解决跨部门协调难题。目前，合肥正在探索建立“高位统筹+常态调度+专班推进”机制，搭建“一委两办一平台”运作体系（城管委、规委办、城管办、城市运行管理服务平台），形成“横向到边、纵向到底”的工作格局。

“关键一条，就是做实，建立‘大综合一体化’的城市治理体制机制，变‘九龙治水’为‘一龙管水’。”市城管局副局长刘小正说，还可以借鉴先发地区的“城市管家”模式，将市政管养、环卫保洁、垃圾清运和绿化养护等分属不同部门管理的项目，整合打包统一对外招标，避免职责交叉、界面不清、推诿扯皮等问题。

改造后的龙飞明珠花园小区，随处可见绿化景观。

多元共治是核心要素。人民城市人民建，人民城市为人民。从上海创新探索“市民圆桌会”，到西安建设“完整社区”，再到雄安新区组建“微网格员”队伍，国内多地正在创新拓展公众参与城市管理的方式方法。

“我们正在积极破题，希望通过强化党建引领、做实网格管理、完善‘吹哨报到’等机制，推动管理和服务向基层下沉，将精细化管理落实到城市的每个‘神经末梢’。”市政府分管负责同志表示。

广大市民既是城市文明的享受者，也是文明城市的创造者。今年以来，合肥大力开展“窗帘之约”“我爱我家，我爱合肥，礼让文明”与“30分钟改变你的回家路”等志愿服务活动，并通过有奖举报、随手拍等方式，引导市民自觉遵守社会公德，积极参与城市管理。

“这些举措有利于发挥润物无声作用，激发市民参与城市精细化管理的积极性与主动性。今后，要考虑建立常态长效的市民参与机制，进一步增强市民的参与感、认同感、归属感。”安徽大学社会与政治学院副教授王云飞建议。

数智赋能是关键举措。素有科创名城之誉的合肥，如何发挥自身优势，让科技打头阵，是城市精细化管理的一道重要课题。

无人机低空飞航巡查模式，实现“机防+人防”；引入潮汐车道机器人、探测雷达，将智慧交通场景融入日常……目前，合肥正在探索将先进科技引入城市管理中，并取得一定成效。

然而，受传统思维与工作方式的影响，一些管理方法仍难以摆脱路径依赖——习惯于沿用熟悉的老办法、旧手段，对新的科技应用往往“不敢用”“不会用”，数智赋能在实际落地过程中仍面临众多堵点。

城市治理一张图。“我们要借鉴深圳等地做法，加快搭建智能城市底座，拓展智慧场景应用，实现城市治理‘一网统管’，城市运行‘一屏统览’，市民服务‘一网通办’。”刘小正说，数智赋能可以让城市治理拥有“千里眼”“顺风耳”，有利于从根本上提升管理水平与效能。

城市精细化管理，是一场考验魄力的“攻坚战”，还是一场系统推进的“总体战”，更是一场坚持不懈的“持久战”。尽管合肥在一些地方已经有所破题，但距离完全解题还有一段很长的路要走。

“合肥是‘创新的天地’‘养人的地方’，建设现代化人民城市，既要有科技高度，也要有民生温度，必须秉承‘全生命周期’的城市发展理念，统筹推进投资融资一体化、建设运营一体化、收益风险一体化，加快培育一批‘城市运营商’，携手引进更多‘城市合伙人’，让创新愉快更愉快，让养人之城更养人。”市政府分管负责同志如是表示。

城市之美，在于精致；城市之治，在于精细。环境卫生、交通秩序、功能品质、安全韧性、文明素质，从“外貌”到“内在”，从“有形”到“无形”，合肥将以城市精细化管理三年行动为抓手，锚定“五个大提升”的方向，努力做到“一年一个样、三年大变样”。

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来源 | 合肥日报

审核 | 朱琛琛 责编 | 吴亚晓岳 编辑 | 张瑞

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