PPP项目欠款难追？行政协议争议应当通过行政诉讼解决！

在河北唐山，一家民营企业曾满怀信心地参与筹建一项政府主导的大型展会项目。这不仅是一次商业投资，更被视为地方经济发展的标杆工程。整个项目总投资高达十几亿元，采用了“先由企业投资建设、运营一段时间后，再整体移交地方政府”的运作模式——这正是当前大力倡导的PPP（Public-Private Partnership，政府与社会资本合作）项目的典型代表，具体形式为BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—移交）。

然而，理想很丰满，现实却很骨感。

项目如期建成并投入运营，社会效益和经济效益初显，但令人始料未及的是，地方行政机关因财政状况紧张，迟迟未能支付应结清的工程款、运营补贴及相关回报资金。企业不仅无法收回成本，后续资金链也面临断裂风险，经营陷入严重困境。

面对如此巨额的账款拖欠，企业负责人焦急万分：我们是民营企业，没有行政权力，也没有地方背景，该如何维权？难道只能被动等待？

这起案件极具代表性，也暴露出当前许多社会资本方在参与项目时普遍面临的法律认知盲区：你以为是普通的工程承包合同纠纷，实际上它属于行政协议争议，应当通过行政诉讼解决！

为什么这类案件要走行政诉讼？

很多人第一反应是：“我们和行政机关签了合同，不就是民事合同吗？当然应该去法院打民事官司。”但事实并非如此简单。

早在2019年，最高人民法院就通过《关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确指出：行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与社会资本方协商订立的具有协作性质的协议，属于“行政协议”。PPP项目中的投资建设协议、特许经营协议、回购协议等，均在此列。

这意味着，一旦发生争议，企业不应向法院提起民事诉讼，而应提起行政诉讼，将行政机关列为被告，请求法院确认其违约责任或依法判决补偿。

那么问题来了：同样是打官司，走民事诉讼和行政诉讼，到底有什么区别？为什么说选对路径可能决定成败？

民事诉讼 vs 行政诉讼：两种程序，天壤之别

我们先看民事诉讼。

根据《民事诉讼法》第三条，民事案件处理的是“平等主体之间”的财产和人身关系纠纷。它的基本假设是：原被告双方地位对等，举证能力相当，法律适用中立。

但在PPP项目中，这种“平等”只是理论上的。现实中，企业与行政机关之间存在巨大的信息不对称、资源不对等、话语权不均衡。企业在合同谈判、资料获取、政策解读等方面几乎完全依赖行政机关一方。一旦发生纠纷，企业往往连完整的项目审批文件、财政支付计划都难以调取。

而行政诉讼则完全不同。

《行政诉讼法》第一条开宗明义：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”

请注意关键词：保护合法权益、监督行政机关。

行政诉讼从制度设计上就承认了“民”与“官”的不平等，并通过一系列规则倾斜保护相对弱势的行政相对人（即企业）。例如：举证责任倒置：行政机关必须证明自己行为合法，否则视为违法；全面审查原则：法院不仅审查协议内容，还可审查行政行为的合法性、合理性；补偿范围更广：不仅返还本金，还可主张预期收益、融资成本、机会损失等；禁止滥用“公共利益”免责：不能以“政策调整”“财政困难”为由随意毁约。

真实案例对比：3亿 vs 20亿，差在哪？

让我们看一个真实发生的案例，来自江苏苏州。

某房地产企业于2006年以3亿元竞得一块住宅用地，计划开发高端楼盘。但由于各种历史原因，项目长期未能动工。直到2015年前后，企业准备启动建设时，地方主管部门因城市总体规划调整，决定将其中一部分土地划入生态保护红线，禁止开发。

此时，该地块市场估值已超过20亿元。企业损失巨大，遂提起诉讼。

起初，企业聘请了一位上海知名民事律师，提起民事诉讼，主张继续履行合同或赔偿损失。法院审理后认为：因“公共利益”需要，行政机关调整规划属于合法行政行为，原土地出让合同无法继续履行，应予解除。依据《民法典》合同编相关规定，双方互不承担违约责任，行政机关只需退还土地出让金3亿元。

结果：企业拿回本金，但近17亿元的增值收益和开发利润化为乌有。老板最终申请破产，痛呼“一辈子的心血打了水漂”。

但如果换一种思路呢？

同样是因公共利益导致合同无法履行，若该案被认定为行政协议争议，适用行政诉讼程序，则结果可能完全不同。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，以及《优化营商环境条例》《民营经济促进法》第七十条明确规定：

“因国家利益、社会公共利益需要改变协议内容的，行政机关应当依法履行补偿程序，对社会资本方因此受到的损失予以公平、合理补偿。”

这里的“合理补偿”，不仅包括已投入的资金、利息、税费，还包括可预期的经营收益、项目增值部分、融资成本、机会成本等。也就是说，企业完全有可能获得接近市场价值的补偿，而非仅仅拿回原始出资。

同样是行政机关的行为导致项目终止，一个赔3亿，一个可能赔20亿——差距就在于：你是否正确识别了法律关系的本质？

PPP项目维权：诉讼不是唯一出路

当然，并非所有PPP纠纷都必须走到对簿公堂的地步。

回到开头唐山的这个案例，楹庭政企纠纷律师团队在深入分析后，组织了多位行政法、PPP领域的专家进行论证，为企业量身定制了一套分阶段、多层次的维权策略：

1. 法律定性先行：确认协议性质为行政协议，锁定行政诉讼路径；
2. 证据系统梳理：收集项目立项、投资凭证、运营记录、行政承诺文件等关键证据；
3. 类案支撑：整理全国范围内类似胜诉判例，增强谈判底气；
4. 非诉协商推动：通过律师函、听证申请、信访督办等方式，施加合法压力；
5. 多元解纷机制介入：必要时引入上级行政部门协调、人大监督、营商环境投诉平台等渠道；
6. 诉讼作为兜底保障：在协商无果时，果断提起行政诉讼，确保权利不落空。

实践证明，许多地方行政机关并非不愿支付，而是受制于财政流程、内部审批或历史遗留问题。只要企业依法依规、有理有据地表达诉求，往往能在不激化矛盾的前提下达成和解。

写在最后：别让错误的维权方式毁掉企业

PPP模式本意是“共赢”：行政机关借助社会资本提升公共服务效率，企业通过长期回报实现盈利。但当行政机关违约、财政拖欠时，企业的风险却被无限放大。
很多企业家吃亏，不是因为不懂经营，而是因为不懂法律——误把行政协议当民事合同，错把维权方向当妥协退让。

记住：企业和行政机关签的不是普通合同，而是行政协议；面对的不是商业对手，而是行政主体；企业的维权路径，不应是民事诉讼，而应是行政诉讼！