职工社保参保下沉需要新体制

聂日明 /文 最高人民法院8月1日发布的《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《解释二》）及典型案例明确，劳动者与用人单位之间约定不缴纳社会保险费的协议无效，并支持劳动者据此向用人单位索取经济补偿。部分公众将《解释二》误解为全面强制缴纳社保的新规，一时间引发热议。

需要澄清的是，《解释二》并非新规。早在2010年实施的《社会保险法》就明确规定，职工应当参加五项基本社会保险，这意味着用人单位和职工必须依法缴费，任何协议均无权免除社保缴纳义务。然而，法律要求与社会现实存在一定差距，仍有相当比例的劳动者处于受雇但未参加职工社保的状态。

未参保人群规模有多大？我们先来看职工社保的参保率。城镇职工是指在城镇单位就业的劳动者。自2005年以来，中国城镇职工社保覆盖面迅速扩大：2005年，城镇职工在职参保人数1.3亿，参保率46%；到2024年，这一比例已升至82%，对应3.87亿在职参保职工。

从数据看，中国职工社保参保人数增长迅速，覆盖范围扩展很快，参保率已相当高，这与公众普遍认知存在明显差异。在舆论传播中，未缴纳社保的人群规模依然被认为较大，企业不缴或少缴社保的现象也较为普遍。

这是因为，参保不等于缴费。据《中国养老金发展报告》援引人社部数据，2006年至2015年间，职工养老保险遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从89.98%下降至80.25%，即每5名在职参保职工中约有1名未缴费。这些人办理过参保登记并曾经缴过费，但现在中断缴费，可能是他们不在岗，也可能是在岗，但所在企业未缴费。

另外，尽管职工社保冠以“城镇”之名，但无论劳动者是否为农村户籍，或用人单位是否位于农村地区，都需缴纳职工社保。根据2015年小普查数据，当时约10%的参保职工居住在农村，20%居住在县镇地区。2024年相较2015年，在职参保职工增加1.25亿，但同期城镇就业人员规模仅增长了6400万，这意味着职工社保在下沉的同时，可能有更高比例的农村和县镇居民被纳入职工社保。由于这部分人群有更大的比例是非正规就业，社保中断缴费的概率更高，这导致参保但未缴费人群规模的上升。

为何企业参保却不缴费？职工社保覆盖下沉面临哪些难点？职工社保向低收入群体和农村地区下沉时，人群的工资水平较低，个人和单位缴费占企业用工成本比重过高。因此，覆盖越下沉，用人单位和职工的积极性越低。尽管各省市已经采用全口径平均工资计算社保基数，但据CFPS（中国家庭追踪调查）2022年的数据，各省实际平均工资水平比官方公布值低20%—30%，仅少数地区差距在一成左右。同时，职工工资中位数比平均值低约20%，约1/3的受雇劳动者工资低于平均工资的60%。

各省社保最低缴费基数大多超过当地最低工资的2倍，而处于最低工资水平的劳动者就占总量的25%。根据2019年数据，城镇单位就业（非私营与私营）仅占就业总量的3/4，其余为个体户和灵活就业人员，后者占比近年有所上升。这意味着社保覆盖下沉将使部分员工的缴费基数高于实际工资，缴费负担较重。职工社保本为社会保障，但现收现付模式及较高的待遇享受门槛（如最低缴费年限逐渐延长到20年、缴费基数不得低于社平工资60%等）对中低收入群体造成较大经济压力。这是职工社保覆盖进一步下沉的主要障碍。

显然，职工社保的广覆盖与高缴费标准难以兼得。将所有受雇劳动者纳入社保缴纳轨道的初衷是好的，但恐怕会令中小微企业承压，导致部分就业向非正规就业转移。

2010年之前，上海、深圳等地进行过多元化社保的实践，社保体系有多条轨道。这意味着受雇劳动者在职工社保以外，还有缴费水平较低的层次可选。2010年之后，这些轨道逐步合并，形成目前城镇职工和城乡居民两轨模式。这种模式更利于管理，也能避免企业就低不就高，保障劳动者利益，但其分层和灵活度不足，客观上带来新的问题——对部分企业和人群来说，缴费标准还是高了。

因此，社保覆盖要继续下沉，就需要设计更适宜的新体制。总体而言，要扩大覆盖率，需大幅降低缴费基数下限和费率水平，下限至少要低至最低工资，考虑到中国的发展水平，养老总费率至少要降低到15%。同时平衡正规就业与非正规就业的合规要求，逐步要求自雇非农劳动者参保，以减少企业跨体制套利的动机。广覆盖与低缴费水平必然要求社会保险的分层，社保覆盖率的提高不可能只靠一部法律、一个解释就可以实现，需要从长计议。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）

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