李建兴：这六个地方缘何新增隐性债务1400多亿？

2025年8月1日，财政部公开通报六起地方政府隐性债务问责典型案例。

辽宁辽阳市辽中区、福建厦门市、山东德州市陵城区、湖北武汉市东湖新技术开发区、重庆武隆区、四川成都市，这六个市、区的地方政府，通过国有企业举债、垫资建设、代政府支付等方式，累计新增隐性债务超1400亿元，50多名厅局级、处级干部被问责。

这一通报不仅是对违规行为的“亮剑”，更折射出地方财政风险防控的深层困境。

此次通报的案例呈现出三大典型特征：

1. 金额巨大且手法隐蔽

福建厦门通过国企垫资实施土地一级开发和安置型商品房项目，新增隐性债务683.96亿元，占六市、区总额的近一半。

成都则以614.08亿元的违规规模位居第二，其通过31家国企垫资支付征地拆迁费用、代政府缴纳轨道交通专项资金等操作，将隐性债务分散至多个区市县。

这些资金多以“融资代建”“项目回购”等名义包装，表面合规，实则穿透监管。

2. 政策执行阳奉阴违

中央三令五申禁止政府通过国企变相举债，但地方仍顶风作案。沈阳辽中区和德州陵城区以高标准农田建设为名，利用农发行贷款实施本应由财政保障的项目，将偿债责任转嫁粮食产能指标交易和“融资代建”模式。

这种“打擦边球”行为，暴露出部分干部对政策的漠视和侥幸心理。更值得警惕的是，成都、厦门等城市多次出现“同一问题多次整改、多次违规”现象，甚至出现“项目回购”“代政府支付”等明目张胆的违规操作。

3. 问责力度空前

此次问责覆盖省、市、县三级，涉及厅局级干部12人，处级干部45人。厦门时任常务副市长黄某、成都兴城投资集团原董事长任某某等“关键少数”被严肃处理，甚至出现“一人多责”“并案处理”等罕见情形。

财政部明确表示将“终身问责、倒查责任”，释放出对隐性债务“零容忍”的强烈信号。这与2024年财政部推出的6万亿元隐性债务置换政策形成呼应——中央既要化解存量风险，更要通过问责遏制增量。

地方政府为何敢冒天下之大不韪？深层原因可从三个维度透视：

1. 政绩考核的畸形导向

在GDP增速考核压力下，部分地方将隐性债务视为“发展润滑剂”。武汉东湖新技术开发区通过国企垫资103.85亿元建设公益性项目，表面上推动了光谷科学岛等“高大上”工程，实则为短期政绩透支财政未来。这种“重投入、轻风险”的思维，与中央的高质量发展要求背道而驰。

审计数据显示，2024年全国土地出让收入同比下降16%，连续三年累计降幅超44%，直接冲击地方可用财力，但地方政府仍不惜以隐性债务填补缺口。

2. 土地财政坍塌后的财政饥渴

厦门、成都等城市土地财政依赖度虽从2021年的30%降至17%，但城市更新、产业升级等刚性支出仍需巨额资金。例如，厦门城市建设发展投资有限公司垫资578.97亿元用于土地一级开发，这些资金多来自银行信贷，若项目收益不及预期，将直接转化为金融机构不良资产。

在土地财政萎缩的背景下，地方政府形成“越缺钱越举债、越举债越危险”的恶性循环。

3. 监管机制的漏洞与滞后

尽管中央建立了“穿透式”监管体系，但地方仍能通过“拼盘融资”“抽屉协议”等方式规避审查。例如，重庆武隆区通过“管委会借款—财政局代管—国企使用”的资金闭环，将1.6亿元债务隐匿于财政代管账户。这种“转圈游戏”暴露出财政资金监管的薄弱环节，也反映出跨部门协同监管的不足。

审计方法中的全面摸底调查、文件审核等手段，在实践中往往因地方保护主义难以有效落实。

隐性债务的野蛮生长，正在引发多重连锁反应：

1. 金融风险加速传导

地方政府通过国企举债形成的债务，最终往往由银行等金融机构买单。2025年一季度，部分二线城市土地出让收入不足10亿元，偿债能力堪忧。财政部数据显示，隐性债务平均利率高达6%～8%，远超法定债务的3%～4%，置换6万亿元隐性债务预计可节约利息支出6000亿元。

2. 政策公信力严重受损

中央反复强调“遏制隐性债务增量”，但地方违规行为屡禁不止。这种“上有政策、下有对策”的行为，削弱了中央政策的权威性和执行力，也让市场对地方政府信用产生质疑。

3. 社会矛盾逐步积累

隐性债务最终需由财政兜底，而偿债压力必然挤压民生支出。沈阳辽中区将粮食产能指标交易资金用于偿债，可能影响耕地保护和粮食安全；

成都代政府缴纳的81.74亿元轨道交通专项资金，本应用于公共服务改善，却被挪作他用。这种“拆东墙补西墙”的做法，正在透支民众对政府的信任，甚至可能引发群体性事件。

化解隐性债务需多管齐下，从根本上切断违规链条：

1. 改革政绩考核指挥棒

将债务风险防控纳入地方党政领导班子考核体系，实行“一票否决”。2025年中央已明确专项债管理实行负面清单制，禁止投向楼堂馆所、形象工程等领域，这为纠正“唯GDP”导向提供了制度抓手。

同时，应将隐性债务化解情况纳入政府工作报告，接受人大监督，形成“阳光财政”模式。

2. 拓宽合法融资渠道

加快推广专项债“肥瘦搭配”机制，允许将低收益项目与高收益资产组合发行债券。例如，成都可将轨道交通沿线商业开发收益与市政道路建设捆绑，通过专项债实现自平衡。同时，扩大房地产投资信托基金试点范围，盘活存量基建资产，缓解资金压力。

财政部已明确，2024～2026年每年安排2万亿元债务限额置换隐性债务，累计可置换6万亿元，显著减轻地方偿债压力。

3. 强化全链条监管问责

建立跨部门联合惩戒机制，对新增隐性债务行为“发现一起、查处一起”。

财政部已要求试点地区建立偿债备付金制度，将隐性债务化解纳入地方财政承受能力评估。对此次通报的案例，需开展“回头看”，确保整改到位。审计部门应采用“上审下”与“交叉审”方式，提高独立性和客观性，防止地方保护主义干扰。

4. 推动财政透明化改革

公开地方政府资产负债表，引入第三方审计机构对隐性债务进行穿透式核查。

广西等地已要求将隐性债务化解情况纳入政府工作报告，这有助于形成社会监督合力，倒逼地方政府规范举债行为。

地方政府隐性债务问题，本质上是发展观、政绩观的问题。此次财政部通报释放的信号清晰而强烈：任何以牺牲财政安全为代价的“发展”，都将付出沉重代价。在经济转型的关键期，地方政府必须摒弃“胆子大、步子野”的旧思维，转而依靠制度创新和精细化管理，才能实现财政可持续发展与风险防控的双赢。

正如财政部所言，唯有“终身问责、倒查责任”成为常态，才能真正筑牢地方财政的安全堤坝。未来，随着6万亿元隐性债务置换政策的落地，地方政府需抓住机遇，彻底扭转“越化债越举债”的恶性循环，走上高质量发展的正轨。

作者

李建兴

作者：《人民日报》

海外版原党委书记、副总编辑，二级教授，中国注册会计师。

转载自微信公众号“经济文化纵横谈”

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