最高法院案例收回闲置土地应遵循立案、法制审核、集体讨论等程序

01

裁判要旨

1.无偿收回闲置土地使用权的法律性质属于行政处罚

行政机关依据《闲置土地处置办法》第十四条作出无偿收回闲置土地决定，针对的是土地使用权人“超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发”的情形。该行为符合《行政处罚法》第二条关于“以减损权益或增加义务方式予以惩戒”的核心特征，且与原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）第五条及最高人民法院复函（行复〔2023〕33号）的定性一致，应认定为行政处罚。

2.收回闲置土地应遵循立案、法核、集体讨论等程序

《行政处罚法》与具体执法领域的处罚规定之间是基本法与单行法、总则与分则的关系，《中华人民共和国行政处罚法》为具体执法领域的处罚规定提供了指导。收回闲置土地涉及重大公共利益及相对人重大财产权益，行政机关除遵守《闲置土地处置办法》规定的程序外，还应当遵循《行政处罚法》第五十四条、第五十七条、第五十八条规定的立案、法制审核、行政机关负责人集体讨论决定等程序。

3.经批准的行政行为应以批准机关为复议被申请人

根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，下级行政机关经上级批准作出行政行为的，批准机关为复议被申请人。

02

原案例
再审申请人（一审原告、二审上诉人）某产业发展（阜阳）有限公司，住所地安徽省阜阳市颍泉区。

法定代表人刘某刚，该公司执行董事。

委托诉讼代理人潘某英，该公司法务。

委托诉讼代理人万某刚，该公司法务。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）阜阳市自然资源和规划局，住所地安徽省阜阳市颍州区。

法定代表人杨某泓，该局局长。

出庭负责人刘某，该局四级调研员。

委托诉讼代理人云某，该局工作人员。

委托诉讼代理人黄某。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）阜阳市颍泉区人民政府，住所地安徽省阜阳市。

法定代表人时某，该区区长。

出庭负责人高某，该区副区长。

委托诉讼代理人吕某峰，该区司法局工作人员。

委托诉讼代理人刘某涛。

再审申请人某产业发展（阜阳）有限公司（以下简称某公司）因诉被申请人阜阳市自然资源和规划局（以下简称阜阳市自规局）、阜阳市颍泉区人民政府（以下简称颍泉区人民政府）收回国有建设用地使用权一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2024）皖12行终31号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年10月16日作出（2024）皖行申626号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人某公司的委托诉讼代理人潘志英、万绍刚，被申请人阜阳市自规局的出庭负责人刘某及委托诉讼代理人云某、黄超，被申请人颍泉区人民政府的出庭负责人高某及委托诉讼代理人吕某峰、刘丽涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

某公司再审请求：1．撤销一、二审行政判决；2．依法确认阜阳市自规局2023年1月10日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违法无效，并予以撤销或发回重审；3．本案一、二审诉讼费用由阜阳市自规局、颍泉区人民政府承担。事实与理由：（一）一、二审判决没有查明案件基本事实。1．阜阳市自规局未经批准无权作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》前未报经阜阳市人民政府批准，其作出的该收回决定无效。2．阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》形式违法，剥夺了某公司申请行政复议的权利，因而无效。阜阳市自规局提供的证据显示，阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》前请示了阜阳市人民政府，但在决定书里没有明确表述经阜阳市人民政府批准，也未向某公司告知这一事实。且《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。根据该规定，阜阳市自规局作出案涉收回决定，安徽省人民政府应为复议机关。而阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，告知行政复议机关为阜阳市人民政府，某公司向阜阳市人民政府申请行政复议后，阜阳市人民政府以其无复议权为由，驳回了行政复议申请。3．阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》多处违反法定程序，重大且明显违法，依法应认定无效。（1）阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》依据的一张航拍截图未经法制或技术审核，属于非法证据，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，不能作为定案依据。（2）阜阳市自规局向某公司调查时，只与该公司员工进行了一次谈话，但该员工没有经过公司授权，且谈话笔录也未经该员工签字确认，故阜阳市自规局没有给予该公司陈述的权利。（3）阜阳市自规局参与调查的人员和听证人员均不具备法律规定的法律职业资格证书，听证中只有部分调查人员参加听证，且调查人员参与听证记录。（4）阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》前未经集体讨论、未经法制审核，程序违法。（二）阜阳市自规局未提供符合约定的三通一平土地，交付的土地未完成拆迁非净地，是造成案涉土地闲置的主要原因或根本原因。而且，因属于不可抗力的新冠疫情导致开发建设缓慢，依法依约可以延期建设。原判决认定阜阳市自规局已交付净地、某公司自身原因导致土地闲置，认定事实错误。（三）依据原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（﹝1997﹞国土法字第153号）第五条、第六条的规定，阜阳市自规局以某公司“满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”为由，作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，其性质属于行政处罚，应符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。

阜阳市自规局辩称，（一）某公司在案涉土地上未进行任何开发建设，土地闲置远超过二年，土地闲置是企业自身原因造成的。阜阳市自规局一、二审时已就净地交付完成了举证证明责任，某公司主张交付土地行为违法应承担举证责任。（二）阜阳市自规局已将案涉土地闲置情况及闲置土地处置方案报经阜阳市人民政府批准，某公司复议后提起了行政诉讼，其实体权利未受任何影响。（三）阜阳市自规局提供的航拍截图与照片、调查笔录及某公司提供的说明等，能够证明案涉地块尚未开工建设。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条一般适用于交通违法行为，不应适用于本案。（四）阜阳市自规局向某公司作出《闲置土地情况告知书》《闲置土地处理听证权利告知书》并送达，举行听证，听取了某公司的陈述、申辩意见。（五）《闲置土地处置办法》系原国土资源部针对闲置土地的认定及处理的部门规章，阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，符合该办法的规定。综上，一、二审判决正确，应予维持，请求驳回某公司的再审请求。

颍泉区人民政府辩称，阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》合法有效，程序合法，某公司称该行政行为是行政处罚，与客观事实不符且无依据。一、二审判决认定某公司闲置土地的事实清楚、适用法律正确。请求驳回某公司的再审请求。

某公司一审诉讼请求：1.请求判决撤销阜阳市自规局2023年1月10日作出的阜自然资源和规划收〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》;2.本案诉讼费由阜阳市自规局承担。

一审法院查明，某投资有限公司签订《阜阳某产业园项目合作协议书》《阜阳某产业园项目合作协议之补充协议》，约定将位于**路北侧、**路南侧、**路西侧、**路东侧，面积约248亩的地块交由乙方分两期开发，作为某产业园项目的研发、办公、居住用地。2017年4月17日，“某投资有限公司”变更为“某投资有限公司”。2017年5月12日，阜阳市规委会同意将该地块作为〔2017〕-18号宗的整体出让。2017年5月27日，甲方颍泉区人民政府与乙方某公司签订《阜阳某产业园项目合作协议之补充协议（二）》；2017年10月25日，签订《阜阳某产业园项目合作协议之补充协议（三）》；2018年8月13日，签订《阜阳某产业园项目合作协议之补充协议（四）》。2018年11月7日，原阜阳市国土资源局与某公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：341204出让［2018］-8号），约定出让宗地面积为大写捌万捌仟零捌拾平方米（小写88080平方米）；出让宗地坐落于颍泉区规划济河路西侧、规划蒙城路北侧；宗地用途为工业用地；出让人同意在2018年12月17日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到宗地范围内建筑物及其他附着物拆迁至室内地坪，其他维持现状；周围基础设施达到外部条件（道路、水、电、气等）均以现状为准。又约定出让价款为人民币壹仟陆佰壹拾贰万元（小写16120000）元，每平方米人民币大写壹佰捌拾叁点零壹元（小写183.01元）；宗地的定金为人民币大写叁佰贰拾叁万元（小写3230000元），定金抵作土地出让价款；约定本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；合同第十六条第一款约定该宗地建设项目在2019年3月7日之前开工，在2020年3月7日之前竣工，合同第三十二条约定土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。并签订补充条款。2018年6月26日，阜阳市城乡规划局阜规函〔2018〕268号《关于阜规设函（2017）068号规划条件通知书延期的函》记载：“市国土资源局：颍泉区人民政府向我局发函申请对阜规设函（2017）068号规划条件通知书延期一年使用。经研究，我局同意该规划条件通知书延期一年使用，有效期至2019年6月26日。”2022年4月1日，阜阳市自规局向某公司出具阜自然资源和规划（闲）调字〔2022〕1号《闲置土地调查通知书》，通知原阜阳市国土资源局与某公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子，监管号为3412042018800668，宗地四至为规划济河路西侧、规划蒙城路北侧；面积为88080平方米，约定的动工期为2019年3月7日，约定的竣工日期为2020年3月7日。经查，上述宗地存在截至目前宗地整体未建设情况，涉嫌构成闲置土地。该局对上述宗地进行违约责任调查，并要求该公司自本通知书送达之日起15日内向该局提供土地权利证明文件；宗地闲置的原因说明；区政府（开发区管委会）证明材料及处理意见；规划及建设部门证明材料，逾期不提供，该局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。该通知书有两送达人、见证人及2022年4月2日被送达人签名并张贴在该公司挂牌处。2022年4月2日，某公司向阜阳市自规局出具《关于阜阳某产业园阜泉工（2018）-7号地块、（2018）-8号地块有关情况的说明》。2022年4月19日，阜阳市自规局出具《闲置土地调查补充通知书》，通知“2022年4月1日，我局向你公司发《闲置土地调查通知书》（阜自然资源和规划（闲）调字〔2022〕1号），2022年4月2日送达你公司，要求你公司自《闲置土地调查通知书》（阜自然资源和规划（闲）调字〔2022〕ｌ号）送达之日起15日内向我局提供涉嫌闲置土地的资料。截至目前，你公司未提供相关资料。根据《闲置土地处置办法》规定：国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。请你公司在2022年5月1日前向我局提供相关资料。逾期不提供相关资料的，我局将根据其他调查材料进行闲置土地认定。”该通知书有两送达人签名、见证人签名，有2022年4月20日被送达人签名。2022年5月24日，阜阳市自规局作出阜自然资源和规划（闲）定字〔2022〕1号《闲置土地认定书》，认定案涉宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因造成闲置，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2022年5月27日，阜阳市自规局将该认定书送达某公司，该公司负责人李某峰在送达回证上签名。2022年8月23日，阜阳市自规局作出阜自然资源和规划（闲）告字〔2022〕1号《闲置土地情况告知书》，告知某公司该局将适时公示闲置情况及原因，并按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定进行处置，并作出阜自然资源和规划（闲）听字〔2022〕1号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知某公司该局将采取以下处置措施：（二）无偿收回国有建设用地使用权。如有异议，接到本告知书5个工作日向该局申请听证，该局将依照《国土资源听证规定》依法组织听证。逾期未提出的，视为放弃听证。2022年8月24日，某公司申请对阜自然资源和规划（闲）听字〔2022〕1号《闲置土地处置听证权利告知书》关于闲置土地认定及无偿收回国有土地使用权的处置措施不予认可申请听证。2022年10月9日，某公司负责人孙某峰在阜阳市自规局听证通知书上签字。2022年10月14日，某公司向阜阳市自规局申请延期听证，阜阳市自规局于2022年10月24日作出《延期听证通知书》，于2022年11月3日进行听证。2022年12月2日，阜阳市自规局〔2022〕877号《阜阳市自然资源和规划局关于对某产业发展（阜阳）有限公司土地处置的请示》向阜阳市人民政府请示。2022年12月13日，阜阳市人民政府阜政秘〔2022〕235号阜阳市人民政府关于某产业发展（阜阳）有限公司闲置土地处置方案的批复，同意该局的请示事项，严格按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定依法处置。2023年1月10日，阜自然资源和规划收〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》：“原阜阳市国土资源局与你方于2018年11月7日签订的国有建设用地使用权出让合同（合同编号：341204出让［2018］-8号），位于颍泉区规划济河路西侧、规划蒙城路北侧，面积88080平万（合132.12亩），用地性质工业用地，出让价款为1612万元，约定于2019年3月7日前开工，2020年3月7日前竣工。经我局对该地块调查取证和实地核实，你公司取得该宗土地使用权后超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定、规定的动工开发日期满两年未动工开发建设。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条规定，我局认定上述宗地为闲置土地，并下达《闲置土地认定书》，文号为阜自然资源和规划（闲）定字〔2022〕1号。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，我局现决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，土地证号：皖（2019）阜阳市不动产权第0×**，收回闲置土地面积88080平方米。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期未履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服的，可在收到本决定书之日起60日内依法向阜阳市人民政府申请行政复议，或在6个月内直接向阜阳市颍州区人民法院提起行政诉讼。”2023年1月11日，阜阳市自规局将该决定书送达给某公司负责人李某峰。2023年4月25日，阜阳市人民政府阜复字〔2023〕80号《驳回行政复议申请决定书》驳回申请人某公司行政复议申请。2023年5月25日，安徽阜阳颍泉经济开发区管理委员会向某公司发出《通知》：“经了解，贵公司投资的新松某产业园项目已建厂房对外出售，不符合阜阳某产业园项目合作协议书协议约定条款，现请贵公司接到通知后，立即收回已售厂房，清除影响。否则由此带来的后果，由贵公司自行承担。”2023年1月18日，一审法院（2023）皖1204财保3号民事裁定书，裁定查封某公司名下位于阜阳市颍泉区××路××北侧，产权证号皖（2019）阜阳市不动产权第0××4号土地使用权。

另查明，2018年11月30日，阜阳市颍泉区住房和城乡建设局就建设单位某公司，工程名称为阜阳市颍泉区某产业园一期工程颁发编号为3412041802120101-SX-***《建筑工程施工许可证》及附件。2020年5月8日，阜阳市颍泉区住房和城乡建设局就建设单位某公司，工程名称为阜阳市颍泉区某产业园（二期）项目颁发编号为3412041908290001-SX-001《建筑工程施工许可证》及附件。

再查明，抵押人某公司将皖（2021）阜阳市不动产证明第0××7号，抵押面积193394.3，债权数额为34000000元抵押给抵押权人某银行股份有限公司沈阳分行，自2020-4-1至2022-2-21；将皖（2021）阜阳市不动产证明第0××8号，抵押面积193394.3，债权数额为30000000元抵押给抵押权人某银行股份有限公司沈阳分行，自2020-4-1至2022-4-1；将皖（2021）阜阳市不动产证明第0××3号，抵押面积66666.7，债权数额为10000000元抵押给抵押权人某银行股份有限公司沈阳分行，自2020-4-13至2022-4-1；将皖（2021）阜阳市不动产证明第0××3号，抵押面积66666.7，债权数额为12333300元抵押给抵押权人某银行股份有限公司沈阳分行，自2020-4-1至2022-2-21。

一审法院认为，《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。依据《闲置土地处置办法》第八条第一款规定了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的六种情形，同时规定国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，以便市、县国土资源主管部门审核是否属实。第十四条第（二）项规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。第十五条规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，案涉宗地出让合同约定受让人即某公司于2019年3月7日前开工，在2020年3月7日之前竣工，阜阳市自规局举证《国有土地建设用地交付确认表》证明已经按照出让合同约定将涉案宗地交付给某公司。某公司诉称阜阳市自规局交付的涉案宗地不符合交付条件及颍泉区人民政府原因未开工以及疫情影响，因此并非因其因素导致其未开工，但其举证并不能达到其证明目的。因此，某公司在案涉闲置土地认定过程中，并没有提供充分证据证明是属于政府及部门的原因导致土地闲置，该院认定案涉土地闲置系其自身原因造成，且满两年未动工开发，在依法举行听证后，阜阳市自规局在报经阜阳市人民政府批准后作出阜自然资源和规划（闲）定字1号收回决定，符合上述规定。综上所述，阜阳市自规局作出行政行为认定事实清楚，程序合法，对某公司的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回某公司的诉讼请求。案件受理费50元，由某公司负担。

某公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，并依法改判确认阜阳市自规局2023年1月10日作出的阜自然资源和规划收〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》违法或无效，并予以撤销；本案一、二审诉讼费用由阜阳市自规局、颍泉区人民政府承担。

二审法院查明的事实与一审一致。

二审法院认为，根据《闲置土地处置办法》规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。本案中，案涉被收回的闲置土地，系某公司与原阜阳市国土资源局2018年11月7日签订的《国有建设用地使用权出让合同》取得的宗地，该合同明确约定某公司该宗地建设项目在2019年3月7日之前开工，在2020年3月7日之前竣工，并明确上诉人造成土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。根据在案证据能够证实，案涉土地按期交付且符合使用条件，某公司取得该宗土地后，并未在合同约定的时间内开工，闲置状态已经超过二年，且不具有《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，阜阳市自规局经法定程序收回该宗闲置土地，符合法律规定。阜阳市自规局经过调查，认定案涉土地系闲置土地，并在依法举行听证后，报请阜阳市人民政府批准作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，程序合法。故某公司的上诉理由不能成立，该院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由某公司负担。

本案再审期间，某公司提交了颍泉区人民政府另案中提交的阜阳市颍泉区审计局出具的审计报告，拟证明阜阳市自规局交付的案涉土地截至2021年3月10日仍不符合双方合同约定的三通一平交付条件。

阜阳市自规局质证意见：该证据的真实性及内容的客观性由法院核实，审计报告涉及的工程项目是为宗地内工业厂房生产用电负荷扩容，不能达到某公司的证明目的。

颍泉区人民政府质证意见：认可该证据真实性，审计报告涉及的工程项目是为未来生产用电需要，并非三通一平施工项目，不能达到某公司的证明目的。

本院对该证据的真实性予以认定，至于其证明效力将予以综合评定。

本院再审对一、二审查明的事实予以确认。

本院认为：本案再审的争议焦点为阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。

土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，收回闲置土地对于激活土地资源要素、盘活存量土地具有重要意义。闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。行为时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2009年修正）第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第二十六条均规定，已取得土地使用权，满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

关于无偿收回土地使用权的性质。《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）第五条规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”《最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号）明确：“行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人‘超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的’情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。”本案中，阜阳市自规局认为某公司取得案涉国有土地使用权后超过国有建设用地使用权出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发建设，于2023年1月10日作出阜自然资源和规划收〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回上述闲置土地使用权。根据上述规定及意见、复函精神，阜阳市自规局作出上述收回土地使用权决定从性质上依法应认定为行政处罚。

行政机关作出行政行为应当事实清楚、程序正当，严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《中华人民共和国行政处罚法》规定了行政机关作出行政处罚决定应遵守的法定程序，其中对情节复杂、涉及重大利益或重大违法行为的，在作出行政处罚决定之前，应由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核、行政机关负责人集体讨论决定。原国土资源部《闲置土地处置办法》亦对闲置土地的认定及处置从实体和程序上作出了规定。《中华人民共和国行政处罚法》与具体执法领域的处罚规定之间是基本法与单行法、总则与分则的关系，《中华人民共和国行政处罚法》为具体执法领域的处罚规定提供了指导，行政机关针对具体的违法行为实施行政处罚时，亦应遵守《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。本案中，因闲置土地属于重大违法行为，收回闲置土地涉及重大公共利益，为维护当事人的合法权益，保障行政机关依法行政，阜阳市自规局作出收回土地使用权决定应持极为慎重的态度。虽然阜阳市自规局根据《闲置土地处置办法》的规定，向某公司出具了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》，并根据某公司的申请组织听证，在报请阜阳市人民政府批准后，作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》。但是，阜阳市自规局并未提供证据证明其作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》之前，已按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条、第五十七条、第五十八条等规定，对某公司闲置土地行为进行立案、由法制人员进行法制审核、行政机关负责人集体讨论决定等，程序违法。

再者，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，阜阳市自规局在作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》之前，已报经阜阳市人民政府批准。根据上述规定，某公司应以阜阳市人民政府为被申请人，向安徽省人民政府申请行政复议。而阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》载明：“对本决定不服的，可在收到本决定书之日起60日内向阜阳市人民政府申请行政复议”，在某公司向阜阳市人民政府申请行政复议后，阜阳市人民政府又以其无复议权为由，驳回了某公司的行政复议申请。故阜阳市自规局告知复议机关错误，实质损害了某公司申请行政复议的救济权利。

综上，阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，应予以撤销。一、二审判决认定阜阳市自规局作出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法不当，应予纠正。

综上，某公司要求撤销案涉《收回国有建设用地使用权决定书》的再审请求成立，本院予以支持。一、二审判决适用法律不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下：

一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2024）皖12行终31号行政判决及安徽省阜阳市颍泉区人民法院（2023）皖1204行初42号行政判决；

二、撤销阜阳市自然资源和规划局于2023年1月10日作出的阜自然资源和规划收〔2023〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。

一、二审案件受理费各50元，均由阜阳市自然资源和规划局负担。

本判决为终审判决。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2024）皖行再26号行政裁定书。