从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系

近年来，围绕人工智能（AI）全球治理，国际社会各行为体陆续发布具有政策影响力的文件。这些文件形式多元、措辞各异，却逐渐凝聚出一些共性内容：一是以人为本的价值导向。各方普遍认同，人工智能发展应当促进人类福祉，不损害人类基本权利和尊严。二是统筹发展、安全和公平。AI技术创新发展的同时，必须有效防范和管控技术风险，并确保AI发展成果的公平分享。三是国际合作是推动AI全球治理的必由之路。要通过国际合作推动人工智能的能力建设、风险共管和标准与规则互认。

然而，当前国际社会取得的共识仍建立在“最低共同标准”之上，共识的维护与实现面临关键挑战。首先是共识的脆弱性，各国政府间存在战略分歧，现有共识容易受到地缘政治因素和大国竞争的冲击；其次是共识的弱约束力，当前绝大多数治理文件属于国际软法范畴，缺乏强制执行机制和有效的监督评估体系；最后是共识的实施差距较大，发达国家与发展中国家在AI治理资源投入、技术标准制定、监管能力建设上存在差距，使得全球性共识难以均衡有效实施。

正如2025世界人工智能大会所倡导的“智能时代 同球共济”理念，人工智能发展的未来不应是赢家通吃的零和博弈，而应是全人类共享技术红利的共同征程。今天，我们将在大会上发布《从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系》报告，呼吁世界各国尤其是技术领先国家展现真正的政治意愿，承担更大的全球责任，以务实合作推动从“最低共识”走向“普惠行动”，共同塑造一个公正、安全、繁荣的人工智能时代。

多维治理行动进展积极，但结构性缺陷亟待破解

过去一年，全球人工智能治理呈现出繁荣活跃的态势，各方行为体在推动发展、维护公平、强化安全3个维度均取得积极进展。

在推动发展维度，全球主要国家加大发展投入，AI基础设施建设成为重点。中国持续推进“人工智能+”行动，重点加强数据供给和基础设施建设；美国发布《美国人工智能行动计划》，通过放松监管、强化基建来促进AI技术创新，以技术的全球扩散确保美国的领导地位；欧盟发布《人工智能大陆行动计划》，通过政策松绑和算力建设加速发展，力图缩小与中美的差距。

在维护公平维度，国际社会日益关注AI发展的公平性问题。第78届联合国大会通过中国主提的《加强人工智能能力建设国际合作决议》，旨在帮助发展中国家弥合数字鸿沟。中国随后发布《人工智能能力建设普惠计划》，围绕基础设施、人才培养等领域提出“五大愿景”与“十大行动”。

在强化安全维度，AI安全治理呈现多层次协作格局，正从理念共识向实操机制转化。本月，中美欧顶尖AI专家联合签署《AI安全国际对话上海共识》，针对AI系统的欺骗性和自我保护倾向，呼吁确保高级人工智能系统与人类控制对齐。18家中国AI领军企业在《人工智能安全承诺》基础上进一步披露安全实践成果。欧盟也发布《通用人工智能行为准则》最终版，将为ChatGPT等主流AI模型提供透明度、版权和安全保障指导。

三方面结构性障碍制约共识向行动转化

尽管取得积极进展，但当前全球人工智能治理行动仍存在结构性缺陷，同“包容普惠”的人工智能全球治理核心目标之间有显著实践落差。制约治理共识向务实有效行动转化存在3方面结构性障碍。

根本障碍是技术迭代发展同治理体系演进间的速率失配问题。人工智能技术以“月”为单位快速迭代，相比之下，国际治理体系的建立往往需要漫长过程，时间维度上的不匹配导致治理始终处于“追赶”状态。软法工具快速响应但缺乏强制约束力，而硬法制定周期漫长难以弥合风险敞口。

核心障碍是地缘政治逻辑同技术治理逻辑间的内在冲突加剧。地缘政治逻辑同基于科学实证与多元合作的技术治理内在要求相冲突。各国在人工智能治理领域的政策权衡，出现偏重短期国家利益而非长期共同福祉的倾向。中美欧等主要经济体利益诉求的深度分化，客观上阻碍治理合力形成，更易引发规则互斥与行动掣肘。

现实障碍是治理能力的结构性不对称和现实短板。全球人工智能治理能力呈现出严重的不均衡分布，发展中国家在人工智能治理方面缺乏必要的技术储备、人才队伍和制度经验，难以有效参与全球治理进程。即使是发达国家，在面对快速发展的人工智能技术时，其治理进展也常常滞后于技术发展。

以行动推动包容普惠的全球治理格局形成

面对全球人工智能治理从共识走向行动过程中的结构性障碍和实践落差，国际社会亟须以务实行动推动包容普惠的全球治理格局形成。

第一，倡导“共护人类安全、共享发展红利”的共识理念。人工智能治理不应成为技术竞争或地缘博弈的手段或工具，而应在尊重各国发展需求、阶段差异的前提下，以治理促发展，真正使技术进步服务于消除贫困、改善健康等人类福祉。

第二，构建更加灵活高效的敏捷治理框架。通过软硬法协同，形成动态平衡的治理生态。在关键安全领域优先制定具有约束力的国际最低标准（硬法），而在技术快速迭代领域则探索监管沙盒、技术标准、最佳实践等软法工具，允许技术发展试错迭代。

第三，建立合作的“安全区”与更具包容性的国际协作网络。首先，主要大国间应协同设立人工智能治理合作的“安全区”，就共同关切的安全问题保持沟通协作，同时，探索针对特定议题的小切口治理合作，聚焦共同利益来弱化竞争对立。其次，推动形成“多元参与、分层治理”的国际协同网络，避免治理议程被少数大国或科技巨头垄断。

第四，系统推进全球人工智能治理能力建设。支持发展中国家的能力建设，利用开源生态、专项基金等形式，推动发展中国家的AI基础设施、模型能力与应用服务建设。同时，推动建立全球人工智能治理知识共享平台，汇集最佳实践案例与政策。

（作者分别为清华大学人工智能国际治理研究院院长、助理研究员，本报记者沈湫莎整理）