公安机关办理行政案件不予处罚的理解与适用

公安部在《公安机关执行 <中华人民共和国治安管理处罚法> 有关问题的解释》（公通字〔2006〕12号，以下简称《解释》）、《公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（二）》（公通字〔2007〕1号，以下简称《解释（二）》）中，对不予处罚进行了明确规定。但在具体执行中，仍然存在民警不敢用、不会用、不愿用的问题。

本文拟结合具体执法情形，对有关不予处罚规定进行归纳，以期对执法提供参考。

一、法律依据及类型

根据《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十三条、《治安管理处罚法》第十二条、第十三条、第十四条、第十九条、《禁毒法》第六十二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十七条至第一百五十九条规定，根据不同情况，分别处理：

（一）有下列情形之一的，应当不予处罚：

1.不满十四周岁的人违反治安管理的（但是应当责令其监护人严加管教）；

2.精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的（但应当责令其监护人严加看管和治疗）；

3.为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为的；

4.行为人为实施违反治安管理行为准备工具、制造条件的；

5.行为人自动放弃实施违反治安管理行为或者自动有效地防止违反治安管理行为结果发生，没有造成损害的；

6.违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；

7.吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的；

8.对当事人有证据足以证明没有主观过错的（法律、行政法规另有规定的，从其规定）；

9.在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的；

10.对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，经公安机关调解，当事人达成协议的。

（二）有下列情形之一的，应当从轻、减轻处罚或者不予处罚：

1.主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；

2.受他人胁迫或者诱骗的；

3.主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；

4.有立功表现的；

5.行为人已经着手实施违反治安管理行为，但由于本人意志以外的原因而未得逞的。

（三）有下列情形之一的，可以不予行政处罚：

1.初次违法且危害后果轻微并及时改正的；

2.盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的。

（四）对超过违法行为追究时效的，不再给予行政处罚。

二、不予处罚的理解与适用

公安部在《解释》中，对不予处罚的处理作了规定：

一是《治安管理处罚法》第12条、第13条、第14条、第19条对不予处罚的情形作了明确规定，公安机关对依法不予处罚的违反治安管理行为人，有违法所得的，应当依法予以追缴；有非法财物的，应当依法予以收缴。

二是《治安管理处罚法》第22条对违反治安管理行为的追究时效作了明确规定，公安机关对超过追究时效的违反治安管理行为不再处罚，但有违禁品的，应当依法予以收缴。

需要特别注意的是：超过法定时限，公安机关不再启动调查程序，对被侵害人提出控告或者违法行为人自首的，公安机关应当不予立案。经过调查，发现违法行为已过追究时效的，应当根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第二项、第二款依法作出终止调查。终止调查时，违法嫌疑人已被采取行政强制措施的，应当立即解除。

三、实务问题释义

1.关于公安派出所就其没有处罚权的治安案件在调查后认为违法事实不成立的能否直接以公安派出所的名义作出不予处罚决定问题？

根据《最高人民法院关于公安派出所就其没有处罚权的治安案件在调查后认为违法事实不成立的能否直接以公安派出所的名义作出不予处罚决定问题的答复》（行他字〔2012〕7号）答复：据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，公安派出所对于在其法定授权范围内的治安案件，有权作出处罚决定或者不予处罚决定。

2.对于有从重情节的违法行为人，同时有立功、主动投案并如实陈述自己违法行为等情节，需要在“减轻或者不予处罚”如何选择认定？

根据《公安部关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》（公通字〔2016〕17号）第四条第三项规定，对于有从重情节的违法行为人，同时有立功、主动投案并如实陈述自己违法行为等情节，需要在“减轻或者不予处罚”之间选择认定的，原则上认定为“减轻处罚”。

根据《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》（公通字〔2018〕17号）第一部分第八条规定，违反治安管理行为，既具有“情节较重”或者“情节严重”情节，又具有治安管理处罚法规定的“减轻处罚或者不予处罚”情节的，一般决定适用“减轻处罚”。

3.对治安管理处罚法规定“处警告或者二百元以下罚款”的违反治安管理行为，具有减轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的如何操作？

根据根据《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》（公通字〔2018〕17号）第一部分第十条规定，对治安管理处罚法规定“处警告或者二百元以下罚款”的违反治安管理行为，具有从轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的，依法决定适用警告；具有减轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的，依法决定适用警告或者不予处罚。

根据《公安机关执行 <中华人民共和国治安管理处罚法> 有关问题的解释（二）》（公通字〔2007〕1号）第四条第二项规定，违反治安管理行为人具有《治安管理处罚法》第十二条、第十四条、第十九条减轻处罚情节的，法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。

来源：渭南公安法制、独角法兽

不予行政处罚与终止调查的区别

在办理治安、行政案件时往往会遇到一个问题，该案已经调查完毕，但是证据不足或者没有证据证实某某人有违法行为，案件该如何处理？是对嫌疑人作不予处罚决定呢，还是对案件终止调查呢？今天笔者就个人理解来谈谈这个问题。

一、《治安管理处罚法》第95条第2项规定：“依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定”。

1、不予处罚，是指公安机关对实施了违反治安管理行为的人，因其具有法律、法规所规定的法定情形而不适用治安管理处罚的一种法律制度。最重要的是被依法不予处罚的人，不会因此有违法前科，这是“教育为主、处罚为辅”原则的具体体现。

(1)根据《治安管理处罚法》第12、13、14、19条，依法不予处罚有八种情形：

（a）不满14周岁的人违反治安管理的；

（b）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的；

（c）盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的；

（d）情节特别轻微的；

（e）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；

（f）出于他人胁迫或者诱骗的；

（g）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；

（h）有立功表现的。

(2)值得注意的是（a）、（b）两种情形不管后果多严重情节多恶劣，都必须依法作出不予处罚决定。其余的情形是“或者不予处罚”，而不是应当不予处罚，这里法律赋予了公安机关自由裁量权，具体要结合个案来判断。

2、违法事实不能成立的。通常包括三种情形：

（a）有充足证据证明违反治安管理的事实不存在；

（b) 没有充分的证据证明违法事实成立；

（c）没有证据证明当事人实施了违反治安管理行为。

治安管理处罚必须以事实为依据，对于违法事实不能成立的，不能予以处罚，应当作不予处罚决定。而对于证据不足的疑案，应当推定为没有违法事实。

二、《公安机关办理行政案件程序规定》第172条第1款第2项规定：“确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定...”，第3项规定：“违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定”。

该条款与《治安管理处罚法》不予处罚的具体规定类似，存在重合。

对此，笔者认为属于《治安管理处罚法》调整范围的违法行为若不予处罚的话，应适用《治安管理处罚法》95条第2项作不予处罚。违反其他法律的不予处罚行为则适用《办理行政案件程序规定》，如违反《道路交通安全法》的不予处罚决定应适用《办理行政案件程序规定》172条。

三、《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1项：“经过调查，没有违法事实的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准的，终止调查”。

1、没有违法事实和违法事实不能成立是两个概念。

没有违法事实，是指有证据证明违法事实根本就不存在；

违法事实不能成立，是指证据不足，无法证明违法事实成立。

2、故，违法事实不能成立的，应当根据《办理行政案件程序规定》第172条作不予行政处罚决定，而没有违法事实的，则应根据《办理行政案件程序规定》第259条作出终止调查的决定。

总结

1.拟作出不予处罚决定时，应当首先明确该违法行为是属于《治安管理处罚法》调整的还是其他行政法律、法规调整的，其次再选择正确的法律条款。《治安管理处罚法》无终止调查的条款，只有适用《办理行政案件程序规定》才能作出终止调查决定。

2.不予处罚适用于违法行为人有法定不予处罚情形，或穷尽调查后现有证据仍不能证实违法事实成立的情形，也即是说不予处罚针对的是行为人。而终止调查主要针对案件经过调查后认为没有违法事实或者超过追究时效、违法嫌疑人已死亡等情形，即终止调查针对是案事件。