王春晖：公共数据资源授权运营的法律属性与规制建议

2025全球数字经济大会第五届中国数据要素50人论坛日前在京举行。中国数据要素50人论坛主席王春晖教授围绕“公共数据资源授权运营的法律属性与规制建议”发表了主题演讲。

公共数据资源授权运营的法律性质

公共数据资源授权运营是一项全新的制度安排，其本质是公权力的转移，强调职权法定和公共利益，法律性质属于行政授权。不同于民事授权，应遵循平等自愿、意思自治原则，公共数据资源授权主体不能依照自己的意愿独立自主地选择和决定运营条件和运营机构，必须经过“三重一大”的决策机制和履行法定的招投标程序，授权给符合条件的运营机构进行开发。运营机构将授权范围内的公共数据资源进行开发是对公共数据资源的“一级开发”，属于“数据加工使用权”。

加快公共数据资源开发利用，是释放数据要素价值的先导工程。目前，我国已初步形成了以中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》 （简称：“两办”《意见》）为基础，以《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》为三大支柱的公共数据资源开发利用“1+3”政策体系，其中《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》是一项创新性的制度安排，不仅涵盖公共数据资源的登记，公共数据产品和服务价格，还包括授权运营工作的决策流程、实施路径和运营管理等，涉及了实施机构、运营机构以及公共数据资源各参与方的合法权益，是我国数据产权“三权分置”改革的核心制度。

公共数据资源具有使用和复用价值

“公共数据”与“公共数据资源”有着本质的区别。从经济学的视角看，“资源”是指可供人类开发利用的各种要素和条件，这些要素和条件具有一定的使用价值，公共数据资源是具有使用价值的经济资源，主要以数据集合的形式存在。公共数据资源与其他经济资源最大的区别在于公共数据资源的使用价值具有可复用性，对此中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称：“数据二十条”）强调要“促进数据使用价值复用与充分利用”，并明确提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。

2025年6月新修订的《中华人民共和国反不正当竞争法》明确规定：“经营者不得以欺诈、胁迫、避开或者破坏技术管理措施等不正当方式，获取、使用其他经营者合法持有的数据，损害其他经营者的合法权益，扰乱市场竞争秩序。” 这是我国首次以法律的形式明确经营者对数据的“合法持有”权。由此，数据产权制度最大的特征是对数据资源的“合法持有”，而非“依法所有”。

公共数据资源的产生应基于依法履职或提供公共服务

“两办”《意见》强调，各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。国家发展改革委和国家数据局联合公布的《公共数据资源登记管理暂行办法》明确了“公共数据资源”的定义：指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。

上述中央和国家政策文件中均重点强调，公共数据资源是在依法履职或提供公共服务过程中“产生”的数据，不是主动“收集”的数据。数据的“收集”与“产生”的法律属性完全不同，数据的“收集”属于法定的数据处理行为，数据处理者是在数据处理活动中自主决定处理目的和处理方式的个人、组织 。显然，公共数据资源持有者持有的数据资源不是通过自主决定处理目的和处理方式收集的数据，而是在依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。

2025年6月3日公布的《政务数据共享条例》在“政务数据”的定义中则出现了“收集”，即“政务数据，是指政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据。”事实上，上述定义中的“收集”主要指政府部门按照法定的职权、程序和标准规范对政务数据的收集。《政务数据共享条例》第十九条对政务数据的收集确立了一项禁止性规定，即“通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集。”如果政务数据需求部门违反上述规定，重复收集可以通过共享获取的政务数据，将由同级政务数据共享主管部门责令改正，拒不改正或者情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

数据法规规章及政策性文件的出台应进行公平竞争审查

“两办”《意见》强调：运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得实施与其他经营主体达成垄断协议或滥用市场支配地位等垄断行为，不得实施不正当竞争行为。国家发展改革委和国家数据局联合发布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》明确要求：开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。

《中华人民共和国反垄断法》第五条规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条规定：“国家建立健全公平竞争审查制度，依法加强公平竞争审查工作，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”。《中华人民共和国民营经济促进法》第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。”

地方各级政府以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织应按照上述法律和《公平竞争审查条例》的相关规定，对拟出台的有关公共数据资源开发利用和授权运营的法规规章及政策性文件进行公平竞争审查，并及时清理和废除已出台的地方性法规规章及政策性文件中的妨碍全国统一市场和公平竞争内容的公共数据资源开发利用和授权运营政策措施，保障符合条件的市场主体，特别是民营经济组织公平参与公共数据资源的开发利用。

公平竞争审查制度不仅有助于加快全国统一大市场建设，特别是可以防止滥用行政权力排除、限制竞争的政策措施出台，将极大地促进有效市场和有为政府更好结合，优化营商环境，激发各类经济组织的内生动力。目前，应当对各地出台的公共数据资源开发利用和授权运营政策措施，依法实施公平竞争审查，对于未经公平竞争审查，或者经公平竞争审查认为有悖《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国民营经济促进法》以及《公平竞争审查条例》规定的情形，有权机关应依法责令改正，予以废止或不得出台。

来源：新华网

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