王涵 ： 特朗普外交政策的第二次转向，是特朗普不行 （二）

王涵 系兴业证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

要点

特朗普上台以来，其外交政策可以分为三个阶段。第一阶段，即“百日新政”期间，其外交策略呈现“全面出击”的态势，试图以“软饭硬吃”的手段从外部获取资源，但收效甚微。第二阶段，5月1日持续至6月中旬，此阶段的特点是外交主导权回归建制派，核心战略目标是集中围堵伊朗。第三阶段， 6月中旬至今，以以色列袭击伊朗为标志性起点，但在美国自身实力不足的约束下，特朗普政府被迫在建制派与MAGA的矛盾中寻求平衡。

“百日新政”之后，美外交政策进入第二阶段“重点进攻”的表现及背后原因。以鲁比奥兼任国家安全事务助理并强化对国家安全委员会的直接控制为标志，特朗普的外交政策进入由建制派主导的阶段。在此阶段，美国外交政策由“百日新政”时期的“全面出击”转向“重点进攻”，而其战略焦点集中在建制派长期关注的伊朗问题上。一方面，于中东地区联合阿拉伯国家、争取土耳其支持、扶植叙利亚地方经济等举措，孤立伊朗；另一方面，试图在印太等其他区域制造摩擦，牵制潜在和平力量。而这一阶段外交政策主导权的转变，主要基于两方面动因：其一，“百日新政”阶段的“全面出击”策略未达预期成效；其二，特朗普政府急于推动预算案及减税法案在国会获得通过，亟需倚重共和党建制派的协调能力，因而在外交政策上寻求妥协。

以伊冲突开启特朗普外交的第三阶段。以伊冲突爆发后，特朗普政府内部在中东问题上的矛盾愈发凸显。特朗普采取“走钢丝”策略，试图在建制派与MAGA的矛盾中寻求平衡：下令美军轰炸伊朗核设施后，又迅速推动双方停火。这一举措折射出特朗普面临的多重困境：需团结建制派以推动《大而美法案》通过、财政与工业实力难以支撑长期对外用兵、对伊军事行动引发MAGA派不满、两党斗争导致美联储难以降息。

后续的展望与影响。以伊停火，美国或进入阶段性战略收缩，但不排除建制派仍可能挑起新纷争。特朗普与建制派博弈的短期观察点在于财政法案和联储态度。另外，美国阶段性战略收缩后或将带来以下影响：一方面，市场对美债融资的担忧阶段性下降。另一方面，将对中国产生影响：一是在中东地区的和平与重建中，中国可以发挥自身的作用。二是美国短期更关注财政法案，关税优先级下降，中国外贸或有“稳定窗口期”。三是中东局势正在走向中国一直以来提倡的方向发展，有利于市场对中国信心的增强。

风险提示：国内外经济政策不确定性，地缘政治风险，全球经济金融风险。

正文

阶段演变：从全面出击到预算优先

特朗普上台以来，其外交政策可以分为三个阶段。在第一阶段，即“百日新政”期间，其外交策略呈现“全面出击”的态势，试图以“软饭硬吃”的手段从外部获取资源，但收效甚微（参见4月25日《从四股势力看特朗普“百日新政2.0”的行为逻辑》）。第二阶段于5月1日持续至6月中旬。此阶段的特点是建制派势力回潮与“重点进攻”，即在这一阶段外交主导权回归建制派，政策层面进行了多项调整与优化，其核心战略目标是集中围堵伊朗。第三阶段自6月中旬至今，以以色列袭击伊朗为标志性起点，但在美国自身实力不足的约束下，特朗普政府被迫在建制派与MAGA的矛盾中寻求平衡。

第二阶段转向“重点进攻”的表现及背后原因

外交人事调整——建制派主导下的权力整合与政策转向。当地时间5月1日，特朗普宣布美国国务卿马尔科·安东尼奥·鲁比奥（Marco Antonio Rubio）兼任国家安全事务助理（National Security Advisor），并主管国家安全委员会（National Security Council，简写为NSC）的日常事务。这一安排标志着自20世纪70年代亨利·阿尔弗雷德·基辛格（Henry Alfred Kissinger）以来，首次有人同时执掌国务院和NSC[1]。5月23日，鲁比奥启动NSC编制缩减计划，进一步强化了对该机构的直接控制[2]。从体制层面看，此举既反映了特朗普政府外交决策权向建制派的倾斜，也通过消除NSC与国务院的双轨并行问题，提升了政策执行效率。

外交层面的战略动作。在这一阶段，特朗普外交政策由“百日新政”时期的“全面出击”转向“重点进攻”，而其战略焦点围绕建制派长久以来关注的伊朗展开。在中东地区孤立伊朗。5月中旬特朗普访问沙特等三个阿拉伯国家[3]，巩固与阿拉伯国家的合作，促使海湾国家在伊朗问题上“站队”美国[4]。与此同时，特朗普通过解除对叙利亚的经济金融制裁[5]、从叙利亚东北部油田区域撤军以恢复叙利亚政府的经济能力等手段[6]，在经济层面扶植叙利亚的朱拉尼政府。此外，在5月下旬，美国还取得了土耳其政府在支持叙利亚恢复经济方面的合作与协调[7]。在此之前，与土耳其政府长期处于武装对抗状态的土耳其库尔德工人党（PKK）正式宣布解散并结束武装斗争[8]，而该组织被认为与获得美国支持的库尔德武装“人民保护部队”[9]联系紧密[10]。

在印太等地区牵制其他和平力量。美国副总统詹姆斯·戴维·万斯（J.D. Vance）访印[11]之后不久，印度与巴基斯坦爆发武装冲突[12]，而后者与伊朗有逾900公里的陆地边界[13]。此外，5月底美国防长皮特·布赖恩·赫格塞思（Peter Brian Hegseth）在香格里拉对话会上大肆渲染“中国威胁论”，在亚太地区煽风点火、制造紧张局势[14]。而在乌克兰“蛛网行动”之后，特朗普在与普京的通话中并未对俄罗斯采取后续报复行动提出公开反对，此举被美国部分舆论解读为对潜在冲突升级的默许[15]。上述行动起到了吸引全球关注度以及牵制其他和平力量的作用。

外交转向建制派主导的动因：政策纠偏与预算博弈。该阶段特朗普政府外交政策转向建制派主导，核心原因主要包括两点：一是第一阶段外交政策的失效。2025年初以来，特朗普政府以“对外施压”作为政策主线（如对外关税升级、要求北约分摊军费等），但实际收益有限。二是2026财年预算案及《大而美法案》的立法攻坚。5月2日白宫向国会提交了美国政府2026财年预算提案，其中国防支出增加13%，国土安全支出增加近65%[16]，预算提案后续流程涉及多个阶段和多个政府机构的协作。同时，5月22日美国众议院表决通过《大而美法案》[17]，6月30日参议院开始进行投票[18]，该法案后续仍面临两院协商等环节，考虑到债务上限调整的紧迫性，7月4日（共和党内部截止期限）[19]至8月初构成关键政策窗口期。而鉴于两党在财政支出方向上的根本分歧以及共和党内部温和派和强硬派的立场分化，国会建制派的协调能力或将成为法案通过的关键变量。

以伊冲突开启特朗普外交的第三阶段

6月13日，以色列突袭伊朗，以伊冲突爆发，特朗普外交随之进入第三阶段，此阶段特朗普试图在建制派与MAGA的矛盾中寻求平衡。

特朗普政府内部在中东问题上的矛盾愈发显性化。以伊冲突爆发后持续升级，双方在军事领域展开激烈对抗：以色列多次空袭伊朗核设施及军事目标，伊朗则发射导弹予以反击。这种高强度军事对抗令双方陷入胶着，存在转向持久战的风险[20]。对于以伊冲突，特朗普政府内部分歧日益凸显。美联社6月18日报道，部分主张“美国优先”的MAGA支持者强烈反对介入冲突，并指出特朗普曾承诺不卷入海外冲突，协助以色列攻击伊朗无异于背叛选民；而传统共和党“鹰派”则主张“全力支持”以色列，要求特朗普助力以色列“摧毁伊朗核项目”[21]。

特朗普选择“走钢丝”策略，精准打击伊朗核设施。面对以伊冲突的复杂态势与国内的矛盾分歧，特朗普采取风险极高的“走钢丝”策略，试图在快速打击伊朗核设施与促成双方停火间寻求平衡。6月20日，特朗普表态不打算向伊朗派遣地面部队[22]；但6月22日，美军出动B-2战略轰炸机，对伊朗福尔多、纳坦兹、伊斯法罕等核设施实施打击[23]。而6月23日，特朗普迅速单方面宣布以伊就“全面彻底停火”达成一致，两国于24日均表示接受该停火方案[24]。

以伊冲突评估：以色列未达成战略目标。以色列的战略目标是破坏伊朗核计划[25]，甚至颠覆伊朗政权[26]，而就目前情况来看，其并未实现预期目标：一方面，伊朗现政权未被推翻；另一方面，伊朗核能力未被有效消除。尽管以色列多次空袭、美军亦参与轰炸伊朗核设施，但伊朗核计划未遭彻底摧毁。国际原子能机构总干事表示，伊朗或在数月内恢复铀生产[27]；美国媒体24日援引美国国防部下属国防情报局初步报告称，美军对伊朗三处核设施的打击未伤及核心，最多仅能使伊朗核计划推迟数月[28]。

美国快速打击伊朗并推动以伊停火的举动，折射出特朗普当前面临多重困境。其一，《大而美法案》是特朗普当前的重点，为团结共和党内部推动法案通过[29]，其在中东问题上对建制派诉求做出妥协。其二，美国当前财政与工业实力难以支撑长期对外用兵：政府负债规模持续扩大[30]，国防工业基础存在系统性缺陷[31]。特朗普已表态不向伊朗派遣地面部队。其三，特朗普的军事行动引发MAGA派不满，以史蒂夫・班农（Steve Bannon）为代表的MAGA派明确反对军事干预，认为战争会牺牲美国自身利益[32]。其四，两党斗争导致美联储难降息：民主党常对特朗普政府政策持反对态度，这种党派斗争使美联储制定货币政策时面临较大压力。特朗普希望美联储降息并施加压力[33]，但其上任以来，联储尚未降过息。同时，美联储主席鲍威尔表示，美联储将继续观望经济发展态势[34]。

展望与影响

以伊停火，美国或进入阶段性战略收缩，但不排除建制派仍可能挑起新纷争。如前所述，一方面，特朗普在平衡MAGA票仓和建制派之后，工作重心重回国内——财政法案。另一方面，当前美国财政和工业实力难以支撑其长期介入中东事务。但在美国国内政治复杂以及中期选举临近的背景下，一是不排除特朗普和建制派之间脆弱的平衡被打破，共和党内部再度分化；二是不排除民主党和共和党两党党争激烈化，建制派再度在其他地区挑起纷争。

特朗普与建制派博弈的短期观察点——财政法案和联储态度。看似特朗普在MAGA和建制派之间取得相对的平衡，但不排除这种平衡可能会再度被打破。笔者认为，短期观察特朗普与建制派之间的博弈可从两个方面入手：一是2026财年预算案和《大而美法案》的推进节奏，这体现了共和党内部建制派对特朗普的支持力度。当前，美国参众两院均为共和党多数，因此2026财年预算案和《大而美法案》的推进速度，以及最终能否过会，取决于特朗普能否获得党内建制派足够的支持。二是联储对降息的态度变化，这取决于特朗普和民主党之间的博弈。当前，联储内部对于降息有所分化。特朗普提名下届联储主席候选人之一——票委克里斯托弗·沃勒（Christopher Waller）支持7月降息[35]，但6月24日，美联储主席鲍威尔出席国会参众两院的半年度货币政策听证会时，重申在经济数据未明朗前不会贸然降息[36]。

美国阶段性战略收缩后，市场对美债融资的担忧阶段性下降。自4月以来，美国大范围加征关税推升了通胀预期，随后“海湖庄园”协议中关于用百年无息美债替换长债的提议引发了市场对美国债务可持续性的质疑，再加上高利率下财政扩张带来的美债滚债压力不确定性等因素，美债收益率持续居高不下，一度飙升至4.5%的高位。然而，随着中美贸易谈判的推进以及以伊冲突停火后可能进入的阶段性战略收缩，市场对美国财政的担忧有所缓解，美债收益率也随之回落。

美国阶段性战略收缩后，对中国或将产生影响。一是在中东地区的和平与重建中，中国可以发挥自身的作用。面对复杂多变的中东局势，中国始终秉持以对话协商解决国际争端的原则。以伊冲突正逐渐走向中国所倡导的政治解决轨道，冲突地区也将迎来重建。而作为工业大国，在“一带一路”倡议下，中国在恢复地区和平发展中可发挥助力作用。二是美国短期更关注财政法案，关税优先级下降，中国外贸或有“稳定窗口期”。由于以伊冲突的发生在一定程度上是特朗普为争取财政法案投票而对建制派做出的妥协，因此在以伊停火之后，特朗普的政策重心将聚焦于财政法案的推进。从这个角度来看，关税问题的优先级也将低于财政法案。尽管关税问题仍存在一定的不确定性，但双方在短期内都表现出了一定的克制，这使得中美贸易关系暂时获得了稳定。三是中东局势正在走向中国一直以来提倡的方向发展，有利于市场对中国信心的增强。中国在国际事务中一直秉持和平、合作、共赢的原则，积极推动全球稳定与发展。中东的地缘局势正在往协商、和平的方向走，同时短期关税扰动也有所下降，这些因素都有助于提升市场对中国经济和资本市场的信心。

风险提示：国内外经济政策不确定性，地缘政治风险，全球经济金融风险。

[1]https://hqtime.huanqiu.com/article/4MVcZB33sK3

[2]https://www.news.cn/world/20250525/4e49e1d1c1714b529c20857108e93b59/c.html

[3]https://www.news.cn/world/20250513/85a6b5ebb48443c0874733065e23aca7/c.html

[4]https://ciss.tsinghua.edu.cn/info/wzjx_mggc/8433

[5]https://www.news.cn/20250514/7dfd7d565f0846da86f6a7edf694617d/c.html

[6]https://www.nytimes.com/2025/04/17/us/politics/us-withdrawing-troops-syria.html

[7]https://news.ifeng.com/c/8jZCQanV0Hu

[8]https://www.news.cn/world/20250513/ddb1a1fb8ccc406da5cae36de292a56b/c.html

[9]https://www.news.cn/world/20250311/5e69a415cdec40f5b3bcf01c806cf48c/c.html

[10]https://www.news.cn/world/20241223/013e2c9329294af6b293917e055b0b2e/c.html

[11]https://it.usembassy.gov/vice-president-jd-vance-announces-visits-to-italy-and-india/

[12]https://www.news.cn/milpro/20250523/db326ba63bde4022b6201f3b731a3ff7/c.html

[13]https://content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html?item_id=3663814624320626964&toc_style_id=feeds_default&track_id=1554244C-CDE9-4B8C-8E88-12B281825B6B_727193775295&share_to=wechat

[14]https://www.mfa.gov.cn/fyrbt_673021/202506/t20250601_11638395.shtml

[15]https://www.cnn.com/2025/06/04/politics/trump-putin-phone-call-ukraine-response

[16]https://world.huanqiu.com/article/4MYnHlYxVS0

[17]https://baike.baidu.com/item/2025%E5%B9%B4%E7%89%B9%E6%9C%97%E6%99%AE%E2%80%9C%E5%A4%A7%E8%80%8C%E7%BE%8E%E2%80%9D%E6%B3%95%E6%A1%88/65746573?fr=api_baidu_opex_festival

[18]https://cn.chinadaily.com.cn/a/202507/01/WS68631acca3106af2b3c71c41.html

[19]https://wallstreetcn.com/articles/3750140

[20]https://news.cctv.com/2025/06/22/ARTIeavguZm5x4GItFrbqu7i250622.shtml

[21]https://www.guancha.cn/internation/2025_06_18_779935_s.shtml

[22]https://www.guancha.cn/internation/2025_06_21_780267.shtml

[23]https://www.news.cn/20250622/60defc2e162e4bdc81e4b8736ef7542f/c.html

[24]https://www.news.cn/world/20250625/f5991e346fff4666a81b858f9e895e93/c.html

[25]https://www.xinhuanet.com/milpro/20250617/14ad7f6ca28241fa8bcd3a54b0b3a1d5/c.html

[26]https://m.guancha.cn/lixuanxuan/2025_06_27_780930.shtml

[27]https://www.guancha.cn/internation/2025_06_29_781188.shtml

[28]https://www.news.cn/world/20250625/c2f6e38f5ce04718a5c3b8fd229aa1b4/c.html

[29]https://finance.sina.com.cn/tob/2025-06-23/doc-infayqcx8031091.shtml?finpagefr=p_108

[30]https://www.xinhuanet.com/world/20241126/cbeb7a40ae694ca9b1cda36df475edd5/c.html

[31]https://www.news.cn/milpro/20241204/6199399c53374748bd22e13784f1f5fe/c.html

[32]https://world.huanqiu.com/article/4NEInG7DYka

[33]https://news.cri.cn/20250628/a553ff1e-a650-72b9-7555-6a208c7029fa.html

[34]https://apnews.com/article/interest-rates-federal-reserve-trump-inflation-df5b9ac09f0cd283797c6c294a98da9c

[35]https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_31016992

[36]https://www.yicai.com/news/102688354.html