纽约，从空中拿地

曾经有人开玩笑说：“纽约的天际线可以申报世界非物质文化遗产。”的确，这座城市里各种摩天大楼组成的经典风景吸引了全世界游客、人才和资本的目光。但纽约天际线的迷人之处，在于其不断的变化——当许多欧美城市正在经历人口收缩，或是由于严格的规划限制而减慢了建设速度时，纽约却总有新的高楼蹿入空中，让天际线变得更有张力。

纽约的天际线是其蓬勃发展的地产业的剪影。在这座寸土寸金的城市，土地和楼房上空的“空气”其实也价值连城。这是因为，当人们以为建设指标已经封顶时，“上空权”为地产开发提供了往更高处建设的空间。

上空权的正式名称为“可以被转移的土地开发权”。假设有两个地块，A和B。A的开发商已经建满了规划所许可的高度，但还想继续建设更高的楼房，B则并未建满规划许可的体量，那么在开发权转移的机制下，地块A的开发商可以向地块B的所有者购买其土地上空闲置的土地开发权——即将地块B上空未被建筑填满的开发空间转移到地块A，从而可以在A自己的地盘上建设体量超出原有规划所许可的房屋。

纽约的开发权转移自然和这座城市的房地产市场以及天际线息息相关。但很多人不知道的是，除此之外，这套制度其实也和古建筑保护、产业发展、公共空间等政策话题有着重要的联系。

战后，美国迎来了一阵建设热潮，大量的新建筑彻底改变了城市的风貌。在这段高速发展的时期，纽约的许多历史文物建筑被摧毁，令人唏嘘不已。

于是，一场古建筑保护运动在20世纪60年代和70年代兴起。1965年，纽约成立了自己的文物保护部门——地标保护委员会（相当于这座城市的文物局），其目的就是让重要的历史建筑能在房地产市场和经济发展的高压下被保存下来。

但是，文物建筑在被保护后，往往会遇到新的生存危机。任何一栋楼房，无论房龄，都得花钱进行长期维护——越是古老、越具有文物价值的建筑，其维护单位所需承担的维护费可能会越高。

一旦某栋建筑被列为文物，法律就会禁止其所有者对这块土地进行改造或再开发。禁止改造和开发，即切断了土地所有者的财源。这样一来，文物机构反而由于保护而失去了一大块潜在的资金来源，因此面临运营风险。

在纽约，不少地标性文物建筑是处于繁华商业区的教堂。这些教堂建筑面积很小，但纽约的区划对这些教堂所处的闹市区给予了很高的开发强度，所以按理来说教堂上空都有不少的潜在开发空间，但文物保护部门却封锁了这些古建筑所在的土地被再开发的权利。

所以，当教堂周围的地块上都建起了摩天大楼的时候，教堂自身的开发权却被文物局给“凝固”了。空有开发权却不能使用，这些文物机构的固有资产无法实现其市场价值，久而久之许多古建筑由于缺乏维护资金而面临破败的危机。

于是，纽约在成立地标保护委员会后的第三年（1968年），立法通过了专门针对文物的开发权转移机制。在这套政策下，被列为文物的古建筑可以将自己无法使用的开发权卖给其他地块，从而通过房地产市场来赚得一笔资金。

这种针对古建筑的开发权转移机制可以带来不少好处，实现多维度的公私双赢。

首先，通过出售开发权，负责经营古建筑的文物机构可以改善自身的财务状况，社区也得以享受更高品质的文物保护工作带来的街区整体利益。

其次，开发商也可以从中获利，在收购开发权后，在其他地块上建设超出原规划许可的房屋，在寸土寸金的纽约拿下新的开发空间。

同时，这项政策可以推动政府更加广泛地开展文物保护工作，却不用增加政府实际承担的财务成本。最初，地标保护委员会在运作的时候，遇到了不少挑战：许多古建的所有者因为担心自身未来的财务状况，所以极其反对政府将其资产列为文物。开发权转移机制则使得文物保护不再意味着财务灾难，增加了公众对文物保护工作的接受程度。

最后，这项政策能提高政府的税收收入。许多文物机构（如教堂）是非营利组织，这些机构不需要缴纳房产税（即获得税务豁免权）。开发权转移机制则使得这些免税机构原有空闲着的开发权通过出售而转变成需要缴税的建筑物面积，可谓一举多得。