聚焦主权货币之争，潘功胜详解全球金融体系变革

2025.06.18

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作者 |第一财经 杜川

在全球经济格局深刻演变、地缘政治冲突加剧的背景下，国际金融体系的改革与发展备受瞩目。

6月18日，中国人民银行行长潘功胜在2025陆家嘴论坛上发表主题演讲，谈及自己对于全球金融治理的若干思考。他围绕国际货币体系、跨境支付体系、全球金融稳定体系、国际金融组织治理四大核心问题，为全球金融体系变革提供重要思路。

国际货币体系：多极化趋势与超主权货币之争

从历史长河来看，国际货币体系始终处于动态演进之中，国际主导货币的更迭深刻映射出国际格局的变迁与国家竞争力的迭代升级。比如，二战结束后，美元确立主导地位并延续至今。

但由一国主权货币承担国际主导货币职能，天生存在内在不稳定因素。潘功胜指出，当主权货币国自身利益与全球公共品属性相悖时，往往优先考虑本国利益，进而影响全球公共品供给；其财政金融监管问题、内部经济结构性矛盾不断积累，会以金融风险形式外溢，甚至引发国际金融危机；在地缘政治冲突等特殊情况下，国际主导货币还易被工具化、武器化。

鉴于此，国际社会对货币体系改革的探讨愈发热烈。这些讨论大致有两个方向：一是如何弱化对单一主权货币的过度依赖和负面影响，形成少数强势主权货币的良性竞争和激励约束机制；二是由一种超主权货币作为国际主导货币，讨论比较多的是国际货币基金组织（IMF）特别提款权（SDR）。

潘功胜认为，国际货币体系向多极化发展，有助于推动主权货币国强化政策约束，提升国际货币体系韧性，更有效地维护全球经济金融稳定。未来，国际货币体系可能继续朝着少数几个主权货币并存、相互竞争、相互制衡的格局演进。无论是单一主权货币还是少数几个主权货币作为国际主导货币，主权货币国都需要承担相应责任，强化国内财政纪律和金融监管，推进经济结构性改革。

他认为，理论上，SDR能够较好地克服单一主权货币作为国际主导货币的内在问题，具有更强的稳定性，可以更好承担全球公共品的职能，调节全球流动性并实施危机救助，具有成为超主权国际货币的特征。

但在当前国际环境下，做到这一点并不容易。他建议，在操作层面，需要优化机制安排，逐步扩大SDR的使用。在分配和发行机制上，目前IMF分配SDR主要用于危机应对，多采取一次性大额发行的方式。未来，可增加常态化SDR发行并扩大发行规模。在使用范围上，积极推动私营部门和各类市场主体积极参与，在国际贸易、投融资活动中广泛使用SDR，发行以SDR计价的债券，提升SDR作为储备资产的作用，并建立适应大规模使用的SDR结算机制。

跨境支付体系：多元化与技术革新并进

跨境支付体系犹如全球货币资金运行的“动脉”，对国际贸易、投融资及金融稳定意义重大。

但近年来，传统跨境支付体系弊端日益凸显。与新兴数字技术存在代差，效率低、成本高、普及性差；跨境支付涉及多方利益，国际合作有待加强；地缘政治博弈加剧，传统支付基础设施常被政治化利用，扰乱国际经济金融秩序。

在此背景下，全球改善跨境支付体系的呼声高涨。“跨境支付体系向多元化发展。”潘功胜表示，币种方面，越来越多的国家和地区使用本币结算，促进更多货币的国际化使用，单一主权货币主导跨境支付的局面正逐步改变。渠道方面，除传统的代理行模式外，新兴跨境支付系统、区域性多边支付系统等陆续出现，结算渠道更加多样，跨境支付效率进一步提升。

此外，支付系统和生态的互操作性不断提升。潘功胜称，更多国家和地区延长支付系统运行时间、采用国际通用报文、推进快速支付系统互联互通，提高跨境支付的效率、降低交易成本。以亚洲为代表的国家和地区通过二维码支付互联互通，大幅提高了零售支付生态的互操作性，极大便利了居民跨境支付。

另外，新兴技术在跨境支付领域加速应用。区块链和分布式账本等新兴技术推动央行数字货币、稳定币蓬勃发展，实现了“支付即结算”，从底层重塑传统支付体系，大幅缩短跨境支付链条，同时对金融监管也提出了巨大的挑战。

全球金融稳定体系：完善与挑战并存

2008年金融危机前，国际社会主要依靠以IMF为主的全球金融安全网进行事后救助；危机后，事前防范机制得到强化，国际社会对全球金融监管体系进行了一系列重大改革。

但当前，全球金融稳定体系正面临一些新的挑战。

第一，监管框架仍然碎片化，甚至出现“竞争性逐底”的倾向。潘功胜指出，近来，《巴塞尔协议III》等国际监管规则的执行受成员国国内政治因素影响出现摆动，可能会带来监管套利，削弱全球金融稳定体系。国际社会应积极落实已议定的监管改革措施，防范监管套利和风险跨境传导。

第二，数字金融等一些新兴领域监管不足。比如，对于快速扩张的加密资产市场和气候风险相关的监管框架，全球监管协调不足，监管的取向大幅摆动并受政治的驱动太强；人工智能在金融领域的应用，缺乏统一监管标准。全球需要加强监管协同，补齐监管短板。

第三，对非银行中介机构的监管仍然薄弱。过去20年，非银行中介机构在全球融资中的比重大幅上升。“这类融资稳定性较弱，透明度较低，杠杆水平不断上升，监管有待加强。”潘功胜说。

潘功胜认为，以强有力的国际货币基金组织为核心，构建多元、高效的全球金融安全网，维护全球金融监管规则的一致性和权威性，是危机防范与化解的关键路径，也是应该继续坚持的方向。

国际金融组织治理：改革呼声迫切

随着全球经济格局变化，主要国际金融组织份额和投票权长期未实质性调整，新兴市场和发展中国家话语权与实际经济地位不匹配，单边主义政策也影响组织治理运作。

基于此，潘功胜呼吁国际金融组织与时俱进推进治理改革，动态反映成员国在全球经济中的相对地位，提高新兴市场和发展中国家的话语权和代表性，维护和践行真正的多边主义，提升治理效率。

“份额规模决定了IMF的危机救助能力，份额占比决定了成员国在基金组织的投票权和获取融资的规模。当前，IMF的份额占比没有能反映成员国在全球经济中的相对地位。按照已达成的共识，尽快推动份额占比调整，是IMF完善治理，提升自身合法性、代表性的关键。”潘功胜强调。

微信编辑| 夏木