加工贸易产业转移，中西部和东北怎么“接”？

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近日，商务部印发的《深化国家级经开区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，该《方案》第五条举措中提到：“有序推动产业承接合作和梯度转移”。

笔者认为，这再次强调了要用国家级经开区引导发达地区的企业把目光投向广阔的中西部和东北地区，指导该区域及平台通过积极改革和科学规划去吸引国内外的产业转移，尤其要重点发展加工贸易。这是为了应对日趋复杂的国际经贸形势，激发国内各地充分发挥比较优势和加强区际产业合作，鼓励更多优质产能留在国内，建立更多生产要素的“全国统一大市场”。

从2010年中国首个“承接产业转移示范区”获批算起，这是近15年来多个部委共同努力的重点方向之一。不仅可以促进后发地区施展产业扩张能力、带动区域城市化和经济增长，而且可以有效地“稳外贸”“促升级”“保链条”。

加工贸易

2024年，全国232个国家级经开区共完成外贸额10.7万亿元，约占全国外贸总额的25%。此外，实际利用外资272亿美元，占全国的23.4%。这印证了经开区作为产业集聚高地、对外开放窗口和制度创新试验田的重要地位。

追溯发展历程，经开区的设立与中国改革开放进程紧密相连。1984年，在充分吸收经济特区成功经验的基础上，国务院批准设立了首批14个国家级经开区。1992年后，经开区布局加速向内陆延伸，数量跃升至54家，实现了从沿海到内地的拓展。

作为国家级经开区的“大师兄”和中国改革开放的重要标志，首批经济特区的设立与重点承接加工贸易目标密不可分。在改革开放初期，“三来一补”加工贸易模式为中国赢得了对外开放的"第一桶金"。

此后，加工贸易的主导地位延续了三十余年。直到2014—2015年间，沿海经济强省江苏和广东才首次实现一般贸易规模超越加工贸易。

当前，在中西部和东北地区，加工贸易仍占据重要地位，其比重维持在21%—50%间。以陕西省为例，2025年前四个月加工贸易占比高达45%，可以看出，这种贸易形式仍是推动该区域经济发展的关键引擎之一。

更重要的是，发展内陆省份的加工贸易可以部分应对产业“南下”（出海）的挑战。近十年来，有些东部沿海地区的企业持续的将生产基地或部分产能向东南亚等地区转移，主要动因在于降低生产成本和规避关税壁垒。

回溯8年前，经济学界曾有两场影响深远的学术论辩。除广为人知的"张维迎—林毅夫产业政策之争"外，另一场是中科院地理所经济地理学家刘卫东与林毅夫就"南下vs西进"展开的辩论。刘卫东主张优先考虑产业向中西部转移的发展路径，而林毅夫则更倾向于支持企业"走出去"的国际化战略。

实际上，在当前中国市场经济体制下，无法干涉微观主体“西进”还是“南下”，只有通过东北和中西部承接地营造更具吸引力的环境，才能有效防止企业过快外流。

承接产业转移

在承接产业转移的国家战略布局中，除了商务部之外，发改委、工信部、海关总署等部委对此也比较重视。其中，早在16年前，发改委便开始研究产业转移承接机理及区位关系。并于2010年起陆续批复了多个承接产业转移示范区。

从实施成效看，作为"先行者"的皖江城市带表现最为亮眼。示范区设立后，安徽省人均GDP排名从全国后六位跃升至第十三位，皖江城市带成员的平均发展水平更进阶为"优等生"。该示范区以全省54%的国土面积、不到一半的人口规模，贡献了69%的GDP，81%的研发投入和93%的外贸额，示范引领效应明显。

其成功经验是，紧邻中国最大的产业转移地—长三角核心区，利用独特的区位优势，不断完善的综合交通条件，丰富且经济的人力和资源要素，顺应产业转移大潮的趋势，以制造业为先导，再带动其它产业联动发展。在整个示范区内，通过规划新建或扩建若干个产业园区，形成了产业集群效应和规模效应。此外，安徽省近几年对科技投入增速很快，其R&D（研究与试验发展）经费投入高于全国平均水平，并升至中部第一。

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除了发改委批复的“承接产业转移示范区”，还有一系列由商务部（牵头）批复的相关示范区，包括“加工贸易承接转移示范地”“加工贸易梯度转移重点承接地”“国家加工贸易产业园”等。商务部批复的会强调“加工贸易”方式、“产业园区”载体。而发改委批复的目标更加宏观多样，面积更大，而且多是数市连片。在这些示范区中，有部分城市是重叠的，比如皖江城市带中四大城市在商务部批复的名单上也榜上有名。

战略纵深

近几年，国际经贸环境正面临深刻变革。以美欧为代表的发达国家及部分发展中国家频繁对我国实施贸易保护措施，包括加征关税、设置配额限制及发起反倾销调查等。这一趋势折射出全球经贸秩序正遭受严峻挑战，为中国经济发展带来了显著的不确定性。

在此情形下，充分发挥内陆地区的战略纵深优势，就显得更为重要。这时，产业转移示范区和国家级经开区的作用不可或缺。

从移出地视角来看，梯度转移已成为必然的发展趋势。比如，宝山钢铁厂因承载力要求迁出上海；北京城区服装批发市场也因交通拥堵而迁出北京；富士康和比亚迪等占地庞大的制造企业难以在土地资源紧张的深圳继续扩张。因为这类城市需要更高水平的产业升级和“腾笼换鸟”，它们需要对接全球和引领全国。

然而，对于内陆承接地来说，若缺乏充分准备和条件，将难以有效承接较优质的产业转移。这是因为企业大多都有自己熟悉的上下游产业链，其发展依赖标准的产业配套、专业技术人才，以及经济可靠的物流体系和良好的营商环境。所以，单纯靠税收优惠、土地成本和劳动力价格优势，并不足以支撑产业转移的实现和发展。

那么，为何要强调各类经开区是承接产业转移的主力军？

首先，它们有不同的分类和侧重，更加专业化、高效率，有多项合法的补贴和奖励。

其次，这些经开区相对容易找到相关的产业集群或上下游配套产业，能够降低生产成本，寻找专业人才，得到专业生产性服务。

第三，在这些园区内布局，普遍可以大幅度降低能耗和污染。

此外，国家级经开区与所在地的30多个自贸试验区的片区和60多家综合保税区有联动发展关系，具有开放平台的叠加优势，形成了要素流动、权益保护、市场秩序等多方面的制度创新成果和便利条件。

精准对接

企业和厂商是产业转移的主体，企业不仅要评估当地的产业配套和基础设施条件，更要着重考察软环境，包括地方政府的契约精神和服务效能。部分特定行业还需要沿着产业链、供应链和价值链三个维度深入考察潜在转移目的地。

从地方发展实效来看，各类优惠政策成效的关键在于执行，取决于各地的战略定位是否精准和实施细则是否到位。

承接地要根据自身基础、未来前景综合选择发展定位和主导产业，要选择处于不同生命周期的行业。

另外，承接地还应当建立精准对接机制，一方面要锁定重点产业转出区域，通过建立产业联盟、设立招商办事处、创新利益分享机制等方式深化合作；另一方面要主动对接科技创新策源地、商贸集散中心和交通枢纽城市，探索"飞地经济"等新型合作模式。招商引资应当突出产业链思维，重点引进具有带动效应的链主企业。

而在产业集群培育过程中，也要注重与周边地区形成优势互补、错位发展的产业格局，尽量避免内卷和恶性竞争。

目前，中国已步入全球第五次全球产业转移浪潮中，并且成为核心参与方。因此，引导部分沿海优质富余产能有序合理地向内陆转移，不仅有利于发挥各大区域的比较优势、形成合力，而且能培育出一批新的增长极。与此同时，还将有利于构建国际新秩序和助推“一带一路”经贸合作的纵深推进。

（作者系区域经济学者）

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