法院：自然资源局和区政府败诉！自然资源局并非《森林法》规定的执法主体！

裁判观点：《中华人民共和国森林法》第七十三条规定，违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。上述条款将擅自改变林地用途的处罚权授以县级以上人民政府林业主管部门。本案中，《行政处罚决定书》认定某某公司、李某存在擅自改变林地用途，违反《中华人民共和国森林法》第三十七条、第七十三条的规定，应由林业主管部门即区林业和草原局进行查处。区自然资源局提出，区林业和草原局是在区自然资源局的基础上加挂牌子，并无独立的编制和明确分工意见，但区自然资源局、五华区林业和草原局依法属于两个独立的行政机关，承担不同的法定职责，在对外行使职权时应按照法律的授权予以区分。

昆明铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2024）云7101行初164号

原告昆明某公司。住所云南省昆明市五华区。

法定代表人方某某。

原告李某，男，汉族，1964年6月18日出生，住云南省昆明市五华区。

以上两原告共同委托代理人张京、左正丽，云南靖节律师事务所律师。代理权限：特别授权。

被告昆某。地址昆明市。

法定代表人和某某。

出庭负责人李某乙，副局长。

委托代理人牟杨杨，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权。

被告昆明市五华区人民政府。地址昆明市。

法定代表人韩某某。

委托代理人欧某某。代理权限：特别授权。

委托代理人苟格，云南十上律师事务所律师。代理权限：特别授权。

原告昆明某公司（以下简称某某公司）、李某诉被告昆某（以下简称区自然资源局）、昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）恢复原状、罚款及行政复议一案，本院2024年10月9日立案后，于同年11月25日公开开庭审理。原告某某公司的法定代表人方某某、李某及某某公司、李某共同的委托代理人张京、左正丽，被告区自然资源局的行政机关负责人李某乙，委托代理人牟杨杨，区政府的委托代理人欧某某、苟格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案的被诉行政行为是被告区自然资源局于2024年6月14日作出的昆五自然资执罚决〔2022〕008号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）及区政府2024年9月23日作出的五政行复决字〔2024〕第188号《昆明市五华区人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。

原告某某公司、李某诉称：1.区自然资源局没有按照法定期限办案，严重超期，测量结果没有某某公司、李某的签字盖章，没有进行集体讨论、法制审核，程序严重违法；2.某某公司、李某不存在擅自改变林地用途的行为，《行政处罚决定书》认定的31.31亩土地中有1.52亩属于宅基地而不是林地，不应当计算在改变林地用途的面积中；3.李某仅是在案涉土地上搭建了房屋，没有修建更多设施，某某公司与李某签订《合作协议》之后，某某公司在原有基础上进行了修缮，搭建了部分可移动帐篷，均未对林木造成破坏，居委会、村小组出具的《产权证明》说明李某在承包地上建盖的房屋不属于违章建筑，有使用权和转租权，区自然资源局直接对某某公司、李某笼统的进行处罚属认定事实不清；4.某某公司、李某没有毁坏林木和林地的行为，而且也配合进行整改，对某某公司和李某处以高额罚款没有合理性；5.区自然资源局在《行政处罚决定书》中依据的《云南省林业厅行政处罚自由裁量实施标准》已于2023年12月1日废止。区政府的行政复议没有对上述问题进行纠正。综上，原告某某公司要求判令：1.撤销《行政处罚决定书》；2.撤销《行政复议决定书》；3.诉讼费由被告承担。李某要求判令：1.撤销《行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。

被告区自然资源局辩称：1.根据《中华人民共和国森林法》第六十六条的规定，县级以上人民政府林业主管部门对森林资源进行保护，被告作为辖区林业及土地主管部门，有权对发生在辖区内的违反上述法律的行为进行处罚；2.认定事实清楚，证据确实充分。案涉土地系李某租用后，李某与某某公司共同开发建设和经营管理，擅自改变林地用途建设听风谷户外营地项目及配套设施，目前已经投入使用，构成擅自改变林地用途的违法事实。面积31.31亩是套合土地利用总体规划图，全部为林地，均应被处罚；3.适用法律正确，程序合法。本案已依法办理相应的延期手续，经过集体讨论等程序，适用法律正确，处罚合理。请求法院驳回原告诉讼请求。

被告区政府辩称：《行政处罚决定书》主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，区政府受理行政复议后，依法进行全面审查，在法定期限内向当事人送达，履行了复议机关的职责。请求法院驳回原告的诉讼请求。

在举证期限内，原告共同提交以下证据：第一组：1.营业执照；2.居民身份证。第二组：1.荒山承包协议；2.合作协议。第三组：1.场地产权证明（2021年11月2日）。第四组：现场航拍照片。第五组：1.销货清单；2.图片、视频。第六组：1.备案证；2.食品经营许可证。第七组：《关于印发 <云南省林业和草原行政处罚和行政强制裁量权实施办法> 等文件的通知》（[2023]5号）。第八组：行政复议申请书。当庭补充提交：第一组：1.行政处罚告知书；2.行政处罚听证告知书。第二组：1.《行政处罚决定书》。第三组：《行政复议决定书》。第四组：现场航拍照片。第五组：收据。

被告区自然资源局对上述证据发表如下质证意见：对第一组证据三性及证明目的认可；对第二组、第七组、第八组证据三性认可，证明目的不认可；对第三组、第五组、第六组证据三性不认可，对第四组证据认可2023年10月12日的一张，其他不认可；对补充证据中第一组、第二组、第三组、第四组证据三性认可，证明目的不认可；对第五组证据三性不予认可。

被告区政府对上述证据质证意见与区自然资源局一致，但认为补充提交的证据已超过举证期限。

被告区自然资源局提交以下证据：第一组：1.区自然资源局统一社会信用代码证书；2.《中共昆明市五华区委机构编制委员会关于规范设置昆某所属事业单位机构编制事项的通知》。第二组：3.中共五华区纪律检查委员会五华区监察委员会的函；4.《违法线索登记表》；5.《立案呈批表》；6.执法人员证件；7.增加行政执法人员审批表；8.违法当事人身份证明；9.《接受用地调查通知书》；10.《询问笔录》三份；11.承诺书；12.《现场勘测笔录》；13.现场照片；14.荒山承包协议；15.合作协议；16.中止调查决定呈批表；17.昆明某乙公司测绘成果；18.延长行政处罚决定期限审批表；19.立案告知书；20.业务会审会会议纪要及录音。第三组：21.《行政处罚告知书》；22.《行政处罚听证告知书》；23.法律文书送达回证；24.《听证申请书》及收据；25.听证通知书及送达回证；26.当事人申请听证的授权委托材料；27.《听证记录》；28.听证合议记录；29.法制审核意见；30.《行政处罚决定书》及签收记录。第四组：31.《中华人民共和国森林法》（2019修订）；32.《中华人民共和国行政处罚法》。

原告某某公司、李某发表如下质证意见：对第一组证据三性及证明目的认可；对第二组证据中7三性不认可，对第二组证据中10合法性和关联性不认可，对第二组证据中3、4、5、6、8、9、11、14、15三性认可，对第二组证据中12、13、16、17、18、20三性及证明目的不认可，对第二组证据中19真实性、合法性认可，关联性不认可。对第三组证据中21、22真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可；对第三组中证据23、28、29三性不认可，对第三组证据中24、25、26、27三性认可，《听证合议记录》《法制审核意见》在听证阶段、复议阶段均未出示；对第三组中证据30的真实性认可，合法性不认可。对第四组证据三性认可。

被告区政府对上述证据三性及证明目的均予以认可。

被告区政府提交以下证据：第一组：1.行政复议申请书；2.《行政处罚决定书》；3.某某公司营业执照及委托；4.某某公司提交证据材料；5.某某公司提交的《意见》。第二组：1.行政复议答复书；2.区自然资源局提交的证据。第三组：1.收件回执；2.行政复议受理通知书及送达回证；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议证据交换通知书及送达回证；5.行政复议决定书及送达回证。第四组：1.中华人民共和国行政复议法；2.中华人民共和国行政复议法实施条例。

原告某某公司、李某对上述证据发表如下质证意见：对第一组证据三性认可，对第二组证据三性不认可；对第三组证据真实性、合法性认可，不认可记录的内容；对第四组证据三性认可。

被告区自然资源局对上述证据三性及证明目的均予以认可。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，行政复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。本案被告区自然资源局提交的《听证合议记录》《重大执法决定法制审核意见书》在行政复议阶段没有提交，且区自然资源局对上述证据没有提交未作出合理解释，不采纳作为本案证据；《现场勘验笔录》存在听证阶段与诉讼阶段勘验人、记录人签字情况不一致的情形，区自然资源局也未作出合理解释，真实性存疑，不予采纳作为本案证据；被告提交的对方某某、李某共同询问及对方某某单独询问的两份《询问笔录》，存在询问人员、询问地点、询问时间相同，内容不同的情况，真实性存疑，不予采纳作为本案证据。各方提交的其他证据真实且来源合法，与本案相关联，本院予以采纳，并对其证明内容进行综合评判。

经审理查明，2010年9月2日，李某作为乙方与甲方五华区红云街道办事处右营社区居委会上庄村签订《荒山承包协议》，约定李某承包上庄村第一居民小组、第二居民小组位于小水塘刺头山脚的荒山，使用面积18亩，承包期50年。承包后李某在土地上建盖了部分房屋。2021年11月19日，李家树作为甲方，某某公司作为乙方签订《合作协议》，约定甲方、乙方合股对刺头山荒山荒地进行开发建设经营。甲方提供刺头山承包土地及土地上附属物，占股35%，乙方提供开发建造的所有资金及每年150000元合作意向金，占股65%。双方产生利润后，按股分配。合作期间甲方只提供土地及土地附属物，乙方负责土地及土地附属物进行投资、经营、管理等内容。签订协议之后，双方按照《合作协议》的约定在承包地上建设听风谷户外营地项目。2022年8月9日，区自然资源局收到线索函，发现听风谷户外营地项目擅自占用五华区红云街道办事处右营社区第一、第二居民小组集体土地5.29亩建设砖混结构房屋、钢架结构房屋等建（构）筑物，涉嫌未经批准，非法占地建设，区自然资源局开展调查。2022年8月23日，某某公司向区自然资源局出具《承诺书》，承诺按照整改要求全面进行自查，承诺6个月内整改完毕。2022年10月31日，区自然资源局对某某公司涉嫌非法占地建设进行立案调查。2022年12月18日，区自然资源局因违法主体出具自行整改恢复承诺书并委托第三方做植被恢复方案，决定对案件中止调查。2022年12月30日，区自然资源局认为因案情特别复杂，申请延期至2024年6月30日前。2023年5月，受区自然资源局委托，昆明市某某公司施测某某公司地块面积示意图，作出《昆明某公司界址点成果》，载明以下内容：经现场调查，该地块范围为某某公司使用，结合五华区2020年林地“一张图”数据，林地面积为1.4547公顷（21.82）亩，地类为乔木林及其它无立木林，林种为用材林，森林类别为一般商品林，林地保护等级为ＩＶ级，经初步核算，预估需要缴纳植被恢复费417486.6元。附件土地利用现状示意图和土地面积分类汇总表中林地面积29.79亩，农村宅基地1.52亩。土地利用总体规划示意图中全部面积为林地。2023年8月2日昆明市五华区公安局告知区自然资源局，对某某公司涉嫌非法占用农用地一案立为刑事案件侦查。2023年12月15日，区自然资源局召开业务会审会，决定按照程序下发处罚决定书，处罚内容为：1.限期六个月恢复20874.33平方米林地原状；2.对某某公司及李某擅自改变林地用途处以罚款417486.6元（20元／平方米＊20874.33平方米）。2023年12月21日，区自然资源局向某某公司、李某送达《行政处罚告知书》，告知拟处罚的理由、处罚内容及听证的权利。2023年12月20日，某某公司、李某提交《听证申请书》，2024年2月5日举行听证，2024年6月14日，作出《行政处罚决定书》，认为某某公司、李某在位于五华区××街××社区××居民小组集体土地擅自改变林地用途建设听风谷户外营地项目及配套设施，造成了20874.33平方米（31.31亩）林地改变用途。目前已建设完成并投入使用，违反《中华人民共和国土地森林法》第三十九条、第七十三条之规定，构成擅自改变林地用途的违法事实，决定对某某公司、李某行政处罚如下：1.限期六个月恢复20874.33平方米（31.31亩）的林地原状；2.对某某公司、李某擅自改变林地用途处以20元／平方米＊20874.33平方米＝417486.6元罚款。《行政处罚决定书》已向某某公司、李某送达。2024年7月25日，某某公司提起行政复议，区政府2024年7月29日受理，2024年9月23日作出《行政复议决定书》，维持《行政处罚决定书》，并向各方送达。复议阶段，没有通知李某参加行政复议。原告对《行政处罚决定书》《行政复议决定书》不服，提起本案诉讼。

另查明，昆某是昆明市五华区人民政府工作部门，加挂昆明市五华区林业和草原局的牌子。

本案争议焦点是：案涉《行政处罚决定书》《行政复议决定书》是否应被撤销？

本院认为，案涉《行政处罚决定书》《行政复议决定书》应被撤销，主要理由如下：

1.区自然资源局并非《中华人民共和国森林法》规定的执法主体。《中华人民共和国森林法》第七十三条规定，违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。上述条款将擅自改变林地用途的处罚权授以县级以上人民政府林业主管部门。本案中，《行政处罚决定书》认定某某公司、李某存在擅自改变林地用途，违反《中华人民共和国森林法》第三十七条、第七十三条的规定，应由林业主管部门即区林业和草原局进行查处。区自然资源局提出，区林业和草原局是在区自然资源局的基础上加挂牌子，并无独立的编制和明确分工意见，但区自然资源局、五华区林业和草原局依法属于两个独立的行政机关，承担不同的法定职责，在对外行使职权时应按照法律的授权予以区分。

2.《行政处罚决定书》作出的程序不符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证。”《云南省重大行政执法决定法制审核办法》第六条规定：“本办法规定的重大行政执法决定中的行政处罚事项主要包括：（三）责令停产停业、吊销许可证或者执照，对公民处5000元以上罚款，对法人或者其他组织处10万元以上罚款，或者没收违法所得、没收非法财物价值达到上述金额的事项。”本案对某某公司、李某的处罚金额为10万元以上，且经过听证，属于必须进行法制审核的案件，本案作出《行政处罚决定书》之前，未按照上述法律规定进行法制审核，违反法定程序。本案还存在中止、恢复案件审理没有通知当事人，只对某某公司立案，但对某某公司、李某进行处罚等程序问题。

3.《行政处罚决定书》认定事实证据不足。《昆明某公司界址点成果》中明确，结合五华区2020年林地一张图数据，听风谷项目占用的林地为21.82亩，《行政处罚决定书》认定处罚某某公司、李某擅自改变林地的用途为31.31亩证据不足。而且本案中，某某公司、李某均认可在听风谷项目建设之前，李某就在承包地上建盖了部分房屋，也认可双方的经营模式为李某提供土地及土地附着物，某某公司负责投资、经营、管理，在此情况下对某某公司、李某笼统的进行连带责任的处罚，没有事实和法律依据。

综上，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，超越法定职权，应当被撤销。区政府作出的《行政复议决定书》维持《行政处罚决定书》，不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，应被撤销。原告某某公司、李某的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、第三、第四项，第七十九条之规定，判决如下：

一、撤销昆某2024年6月14日作出的昆五自然资执罚决〔2022〕008号《行政处罚决定书》；

二、撤销昆明市五华区人民政府2024年9月23日作出的五政行复决字〔2024〕第188号《昆明市五华区人民政府行政复议决定书》。

本案案件受理费五十元，由被告昆某、昆明市五华区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。

审　判　长　　邱　林

审　判　员　　苏　旭

人民陪审员　　熊晓莉

二〇二四年十二月三十一日

书　记　员　　王廷玺

来源：法内逍遥