七问特朗普关税政策“违法”事件

核心观点

5月28日，美国国际贸易法庭（CIT）裁决特朗普特朗普依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对多个国家征收的全面关税是越权行为，要求特朗普政府在10天内停止加征相关关税，引发市场关注。对于市场关注的几个焦点，我们一一拆解：

1）CIT的裁决影响的是所有依据IEEPA条款加征的关税，包括对中国20%芬太尼关税、对墨西哥和加拿大25%的非法移民和芬太尼关税、以及对等关税，不受影响的是依据232条款加征的关键行业税，目前生效的有汽车和零部件25%、钢铝25%。

2）目前特朗普加征的关税仍然有效。因为特朗普在CIT裁决后立即提起上诉，联邦巡回上诉法院已经批准临时暂缓令，恢复关税执行至6月9号。

3）后续关注点是6月9号之后联邦巡回上诉法院是否会批准长期暂缓令（暂缓执行CIT的关税禁令直至上诉结束），如果不批准，则IEEPA关税全部暂停执行，如果批准，则对现行关税没有任何影响（进而也不影响特朗普的谈判进程），要等到数月之后（可能6-12个月）上诉流程全部结束才知道最终结果。

4）即使特朗普政府最终上诉至最高法院也败诉，CIT关税禁令生效，特朗普政府仍然可能依据其他条款（比如《1974年贸易法》第122条、301条款、232条款、《1930年关税法》第338条等）继续实行当前关税计划，后续来看，特朗普随意祭出关税威胁的能力客观上有所降低，关税落地的时效性会有一定折扣，可能由依据IEEPA条款可立即落地关税变成需要经历数月的调查后再落地关税。

5）外资普遍认为CIT裁决对特朗普关税政策影响有限。

报告摘要

一、七问特朗普关税政策“违法”事件

（一）特朗普关税政策“违法”事件始末？

本次裁决源于两起诉讼，分别是五家小企业和12州联盟。时间线梳理详见正文图表1。

（二）CIT裁决对关税的具体影响？

若美国国际贸易法院的裁决正常执行，则今年以来，美国所有援引IEEPA加征的关税，包括对中国加征的20%芬太尼关税、对墨西哥和加拿大加征的25%芬太尼关税、对除墨西哥和加拿大（包括中国）以外国家加征的对等关税（现执行10%）都将失效，仍然能执行的只有对钢铝和衍生品、汽车和零部件加征的25%关税，以及2018-19年对中国加征的301关税。美国整体关税率将由当前的15.6%降至7.2%左右。

（三）特朗普关税政策合法性的主要争议点？

主要有两点：一是特朗普究竟是否有权力依据IEEPA绕开国会征收全球普遍性关税；二是贸易逆差和芬太尼流入究竟是否构成了“异常或特殊威胁”，以及即使其属于“异常或特殊威胁”（从而可以宣布IEEPA下的国家紧急状态），采取关税政策与应对该威胁又有什么直接关系？

（四）特朗普的关税政策目前还在执行吗？

仍然在生效执行中。联邦巡回上诉法院批准了临时暂缓令，暂缓执行CIT的关税禁令至6月9号。

（五）后续关键时间点？

1、联邦巡回上诉法院6月中旬前是否能批准长期暂缓令（暂缓实施国际贸易法庭的关税禁制令）？

2、上诉流程耗时具备不确定性，或持续数月时间，最终有可能上诉至最高法院。如果是正常走流程，可能耗费6-12个月，如果特朗普政府直接请求最高法院在联邦巡回上诉法院裁决前直接介入审理，则可节省数月时间，最快可能年内四季度即可作出最终裁决。

（六）如果特朗普最终败诉，可能采取哪些弥补手段？

可能通过122条款+301条款组合的方式，继续实现对重点国家进口商品普征关税。

首先，援引《1974年贸易法》第122条，其允许总统在国际收支出现严重赤字，或者美元快要大幅贬值时，为了保护美国经济，迅速对所有进口商品征收最高15%的关税，期限最长150天，此后是否延长需要国会决定。

同步，对重点国家发动301调查（针对所谓知识产权重点国家，调查时限一般是6个月），调查结束后，征收关税，没有税率上限和时间要求。

再次，通过232条款对重点行业加征关税，类似于当前执行的钢铝和衍生品、汽车和零部件关税。

此外，《1930年关税法》第338条授权总统在发现外国“歧视性待遇”时，无需调查即可加征最高50%的关税，也是一个潜在选项。

（七）市场目前如何看待特朗普关税政策的前景？

外资普遍认为国际贸易法庭的裁决影响有限，主要原因是政府有其他征收关税的渠道来填补可能的禁令缺口，无非是影响关税落地的节奏而已。

风险提示：美国法律体系复杂，关税政策波动超预期

报告目录

报告正文

一、七问特朗普关税政策“违法”事件

（一）特朗普关税政策“违法”事件始末？

5月28日，美国国际贸易法院(CIT)裁定特朗普依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对多个国家征收的全面关税是越权行为，是非法的，要求特朗普政府在10天内（6月7日之前）停止加征相关关税。

本次裁决源于两起诉讼。其一是4月14日由无党派机构“自由司法中心”（Liberty Justice Center）代表5家受关税影响的美国小企业提起，这些小企业认为关税损害了他们的经营能力；其二是4月23日由美国纽约、俄勒冈、伊利诺伊等12个民主党州总检察长联合提起，该诉讼主张特朗普加征全球关税的行为超出了法律和宪法的限制，IEEPA并没有给总统下放在全球范围内征收无限关税的权力，法院应宣告特朗普的普遍关税政策非法并阻止其执行。

5月21日，美国国际贸易法院开庭审理这两起案件；28日，裁定特朗普关税违法，发布禁令，要求特朗普政府在10日内停止加征相关关税；29日，特朗普政府向联邦巡回上诉法院提起上诉，要求暂停国际贸易法院的禁令，同日，上诉法院批准了该请求，临时暂缓执行禁令，直至进一步审议结果出台。此外，29日另一家法院，哥伦比亚特区联邦地区法院也裁决特朗普基于IEEPA的关税政策违法，禁止特朗普对两家原告公司征收相关关税。

（二）CIT裁决对关税的具体影响？

若美国国际贸易法院的裁决正常执行，则今年以来，美国所有援引IEEPA加征的关税，包括对中国加征的20%芬太尼关税、对墨西哥和加拿大加征的25%芬太尼关税、对除墨西哥和加拿大（包括中国）以外国家加征的对等关税（现执行10%）都将失效，仍然能执行的只有对钢铝和衍生品、汽车和零部件加征的25%关税，以及2018-19年对中国加征的301关税。美国整体关税率将由当前的15%-16%左右（详见《美国经济的上行or下行风险有哪些？——美国一季度GDP点评》）降至7.2%左右。

（三）特朗普关税政策合法性的主要争议点？

争议点主要有两点：

争议其一是来自美国宪法的“非授权原则”，即，国会不能在没有提供明确的政策目标或者限制条件的情况下，把属于国会的权力（比如设定关税）下放给政府。其中也包括非授权原则的延伸，即“重大问题原则”，要求行政机构在涉及重大经济或政治问题的政策（如特朗普的全国性关税）时，必须有明确的国会授权，否则其行为可能被裁定违法。结合本次案例，通俗而言就是，因IEEPA未明确授权总统征收关税，而关税影响重大，因而特朗普究竟是否有权力依据IEEPA绕开国会征收全球普遍性关税，存在争议。

法院的观点认为：

1）美国国际贸易法院三名法官组成的合议庭认为，IEEPA并未授权总统无限制关税的权力。重点是“无限制”。其一，虽然IEEPA授予总统“管制......进口”（regulate……importation）的某些权力，但《宪法》明确将征收关税的权力分配给国会，因此IEEPA不能被理解为将“将无限制的关税权授予总统”。其二，合议庭审议了IEEPA的立法意图，认为其旨在限制而非扩大总统权力，如果将其解释为允许总统有广泛的关税权力，将有违其立法初衷。其三，合议庭详细分析了1971年的“United States v. Yoshida International， Inc.”案，认为国会通过IEEPA授予总统的权力应该比《对敌贸易法》（TWEA）更狭窄。

2）哥伦比亚特区法院则直接裁定IEEPA没有授权总统征收关税，不属于“规定美国关税的法律”。重点是没有关税权力。其一，IEEPA文本未提及“关税”（tariffs、duties）等字眼，也没有剩余条款授予总统明确列出权力之外的其他权力；其二，宪法赋予国会专属关税制定权，IEEPA的模糊条款不足以构成“明确授权”，违反重大问题原则；其三，法院引用非授权原则，认为IEEPA未提供足够的可理解原则支持总统征收关税。

特朗普政府的观点认为：

IEEPA中的“管制进口”（regulate importation）条款包括征收关税，关税是“管制”的一种方式。特朗普政府援引1971年“United States v. Yoshida International， Inc.”案作为先例，尼克松总统依据《对敌贸易法》（TWEA，IEEPA的前身）对进口征收10%附加税，法院认可其合法性。特朗普政府认为，IEEPA继承了TWEA的类似语言，“管制”可广义解释为包括关税。

争议其二则来自于“国家紧急状态”是否符合IEEPA的触发条件。IEEPA授权总统可针对异常或特殊威胁宣布国家紧急状态并行使相关权力。特朗普推出关税政策时宣布的国家紧急状态分别基于以下两个理由：1）针对4月2号的对等关税，理由是美国长期贸易逆差威胁经济安全，削弱制造业和国家经济独立；2）针对中国、墨西哥和加拿大的芬太尼关税，理由是芬太尼流入构成公共健康和国家安全威胁。核心争议点是：贸易逆差和芬太尼流入究竟是否构成了“异常或特殊威胁”，以及即使其属于“异常或特殊威胁”，采取关税政策与应对该威胁又有什么直接关系？

法院的观点：

首先，针对持续贸易赤字的全球关税，法院认为其超出了IEEPA的授权范围。法院认为当关税旨在用于纠正贸易失衡时，应当使用的法律制度是1974年《贸易法》第122条，其无论是从关税规模还是从征收期限来看，授权都远远低于IEEPA，意味着在颁布第122条时，国会缩小了总统为应对国际收支赤字而征收关税的紧急权力。因此，针对贸易赤字的全球性和报复性关税是越权且违反法律的。

其次，针对芬太尼流入的关税，法院认为其并未能与解决芬太尼流入问题直接关联，起不到“应对异常或特殊威胁”的效果。法院认为，关税并没有办法直接解决芬太尼流入问题，且政府自己也承认，征收关税的目的是为“应对”问题创造条件，制造谈判筹码，这并不符合IEEPA的标准。

特朗普政府的观点：

针对国际贸易法院裁定关税“未直接应对芬太尼威胁”，政府认为法院误解了关税的间接作用，IEEPA不要求措施完全阻止威胁，只需与之相关。

针对“异常和特殊威胁”是否成立，特朗普政府援引政治问题原则，认为其属于政治问题，司法不可审查。

（四）特朗普的关税政策目前还在执行吗？

仍然在生效执行中。5月28日美国国际贸易法院作出裁决，对特朗普关税政策给予禁令后，特朗普政府立刻向联邦巡回上诉法院提起上诉，要求暂停国际贸易法院的禁令，上诉法院批准了该请求，暂时恢复了关税政策的实施，直至进一步审议。

（五）后续关键时间点？

1、联邦巡回上诉法院6月中旬前是否能批准长期暂缓令（暂缓实施国际贸易法庭的关税禁制令）？5月29日特朗普政府向联邦巡回上诉法院提起上诉，并请求紧急“行政暂缓”（administrative stay），联邦巡回法院批准了临时暂缓至6月9日，等待原被告双方提交进一步法律文件，以作出审议。原告（12州和5家小型进口企业）需要在6月5日前提交回应，被告（政府）则需要在6月9日前提交回复。联邦巡回上诉法院将在6月9日双方提交文件后，决定是否延长暂缓令，以维持关税直至上诉结束，预计将在6月10日-15日期间作出决定。

2、上诉流程耗时具备不确定性，或持续数月时间，最终有可能上诉至最高法院。如果按照正常的上诉程序，先由联邦上诉法院作出裁决，不满意再上诉至最高法院，整个流程可能需要12个月以上。更短的流程是，特朗普政府直接向最高法院提交紧急调卷令申请，请求最高法院在联邦巡回上诉法院裁决前直接介入审理，则可跳过上诉法院的流程，直接进入最高法程序，节省数月时间，最快可能在今年10月-次年3月之间作出最终裁决。

（六）如果特朗普最终败诉，可能采取哪些弥补手段？

可能通过122条款+301条款组合的方式，继续实现对重点国家进口商品普征关税。

首先，援引《1974年贸易法》第122条，其允许总统在国际收支出现严重赤字，或者美元快要大幅贬值时，为了保护美国经济，迅速对所有进口商品征收最高15%的关税，期限最长150天，此后是否延长需要国会决定。

同步，对重点国家发动301调查（针对所谓知识产权重点国家，调查时限一般是6个月），调查结束后，征收关税，没有税率上限和时间要求。

再次，通过232条款对重点行业加征关税，类似于当前执行的钢铝和衍生品、汽车和零部件关税。

此外，《1930年关税法》第338条授权总统在发现外国“歧视性待遇”时，无需调查即可加征最高50%的关税，也是一个潜在选项。

总的来说，通过122条款暂时全覆盖关税，接续301调查对重点国家加征关税，再叠加232条款加征的关键行业税，基本可以达到完全替换当前关税政策（对等10%基准关税+对中国30%关税+部分关键行业税）的目的。但是这些条款的授权范围均不如IEEPA（这也正是特朗普当前关税政策受到法律质疑的核心点），意味着后续特朗普随意祭出关税威胁的能力客观上有所降低。但针对重点国家，以301条款为核心，关税的覆盖范围、加征水平、持续时间相比IEEPA区别或不大，但是落地的及时性会有一定折扣（301条款需要先调查再加征关税）。

（七）市场目前如何看待特朗普关税政策的前景？

外资普遍认为国际贸易法庭的裁决影响有限，主要原因是政府有其他征收关税的渠道来填补可能的禁令缺口。

二、海外重要数据回顾及高频数据跟踪

（一）未来一周重要经济数据及事件

（二）过去一周重要数据回顾

美国：地产走弱，消费信心回升。3月美国FHFA房价指数环比-0.1%，不及彭博一致预期0.1%，前值0%；二手房签约销售指数环比4月掉至-6.3%，大幅不及预期-1%，前值5.5%。5月谘商会消费者信心指数回升至98，超出彭博一致预期87，前值85.7；密歇根大学消费者信心指数回升至52.2，好于预期51，初值50.8%。

欧元区：通胀不及预期，经济景气上行。5月法国CPI同比初值0.7%，低于预期0.9%，低于前值0.8%。5月欧元区经济景气指数录得94.8，好于预期94，前值93.8。

日本：失业率平稳，通胀超预期。4月日本失业率2.5%，持平于预期与前值。4月东京核心CPI同比升至3.6%，超过预期3.5%，高于前值3.4%。

（三）周度经济活动指数

美国经济活动指数回落。5月24日当周，美国WEI指数降至1.88（四周移动平均为2.1），上周为1.91（四周移动平均为2.21）。

德国经济活动指数回落。6月1日当周，德国WAI指数降至-0.38附近（四周移动平均为-0.21），上周为-0.2（四周移动平均为-0.11）。

（四）需求

1、消费：美国红皮书商业零售同比增速回升

美国红皮书商业零售同比增速回升。5月24日当周，美国红皮书商业零售同比为6.1%，前一周为5.4%。

2、地产：美国按揭贷款利率边际抬升，房贷申请数量震荡回落

近期美国抵押贷款利率边际抬升。5月29日，美国30年期抵押贷款利率6.89%，前一周为6.86%。

本周抵押贷款申请数量震荡回落。 5 月 23 日当周，美国 MBA 市场综合指数（反映抵押贷款申请数量情况）为 235.7 ，环比前一周 -1.2% ；前一周环比为 -5.1% 。

（五）就业：美国初请和续请失业金人数均明显回升

美国初请和续请失业金人数均明显回升。5月24日当周，美国初请失业金人数24万人，前一周为22.6万人。5月17日当周，美国续请失业金人数191.9万人，前一周为189.3万人，两周前为187.7万人。

（六）物价：大宗价格回落，美国汽油零售价震荡

最近一周大宗价格回落。5月30日，RJ/CRB商品价格指数290.4，较一周前-2.1%，较两周前-1.9%。

近期美国汽油零售价震荡。5月26日，美国汽油零售价3.03美元/加仑，较前一周-0.4%，较两周前+1.5%。

（七）金融

1、金融状况：最近一周美欧金融条件边际趋松

最近一周美欧金融条件边际趋松。 5 月 30 日，美国彭博金融条件指数为 0.34 ，一周前为 0.17 。同期，欧元区彭博金融条件指数为 1.41 ，一周前为 1.2 。

2 、离岸美元流动性： 最近一周离岸美元流动性偏稳，欧元对美元基差边际改善

最近一周离岸美元流动性偏稳，欧元对美元基差边际改善。6 月 2 日，日元兑美元 3 个月互换基差为 -24.8bp ，一周前为 -24.5bp ，两周前为 -23.6bp 。 6 月 2 日，欧元兑美元 3 个月互换基差为 -0.9bp ，一周前为 -3.1bp ，两周前为 -2bp 。

3、信用利差：美国公司债利差边际收窄

美国公司债利差边际收窄。5月30日，美国高收益公司债利差3.15bp，一周前为3.3bp，两周前为3.05bp；投资级公司债利差0.95bp，一周前为0.99bp，两周前为0.97bp。

4、国债利差：美日利差收窄

美日利差大幅收窄。5月30日，10年期美欧国债利差为180bp，一周前为184bp。同期，10年期美日国债利差为289bp，一周前约为295bp，收窄6bp。

欧元区中心-外围利差收窄。5月30日，10年期意大利-德国国债利差为95.3bp，一周前为97.3bp，两周前为102.5bp。

本文源自：券商研报精选