专家解读城市更新 | 杨保军：破解“钱”“地”等难题，勾勒可持续更新路径

杨保军中国城市规划学会理事长

在5月15日中办、国办公开发布（以下简称《意见》）之后，5月20日，国新办召开新闻发布会，住房城乡建设部等五部门相关负责人介绍了有关情况，进一步阐释了城市更新接下来的工作重点，以及相应的体制机制的建立。

从老旧小区改造、城市基础设施更新到完整社区建设、城市功能完善，城市更新该如何进一步推进？又如何建立起可持续的城市更新模式？中国城市规划学会理事长杨保军深度参与了《意见》起草的全过程，也深入了解各地城市更新的一些实践经验。听听他的分析↓

为何此时发布《关于持续推进城市更新行动的意见》？

如何理解城市更新新的扩展？

杨保军：从2020年中央部署实施城市更新行动以来，试点城市陆续进行探索，在探索实践中形成了经验，同时也面临诸多挑战。例如，城市更新的内涵如何界定？哪些方面的工作任务算作城市更新？城市更新选择题还是必答题？城市更新是一时之需还是城市转型发展的必然选择？实践中还存在法规冲突、资金短缺等问题。这些都是前期试点探索中面对的问题，城市更新需要我们去创新探索。经过五年的探索，中央要把已经形成的经验上升为制度安排，破解存在的问题。这一文件为将来持续推进城市更新指明了方向，确立了基本的原则，明确了任务以及提供了根本遵循，特别是对保障机制方面有强有力的举措。地方政府对这份文件也是期待已久，期望很高，这就是文件一经发布就引发各界关注和热议的缘由。

我们早期对城市更新的理解是局部的，首先是聚焦于老旧小区的改造，它是一项很得民心的民生工程，随后我们发现除了老旧小区以外，还有一些老旧街区、老旧厂区、城中村，统称为“三旧”的改造。但是这次的部署更加全面系统，涵盖八个方面的任务：从保安全到保基础的民生，再到将来要促进城市的功能完善、结构优化，催生城市发展的新动力，是一个系统的战略部署。

城市更新，钱从哪来？

杨保军：资金问题永远是一个大问题，《意见》当中加大了中央财政对地方城市更新的支持力度。列举了几个方面：一是包括中央预算类的投资、中央财政的资金以及地方政府投入，还有相关的地方政府可以做的一些税费减免政策，另外就是各类金融机构的信贷给予支持，以及要吸引更多的社会资本参与进来，甚至我们也鼓励产权所有人自己出资来自主的更新。从实践当中来看，地方政府对于城市更新有旺盛的需求，但是普遍感到资金不足是一个痛点。

这几年，中央不断加大了对城市更新资金的支持力度，也成功撬动了一批重点项目的实施，取得了良好的效果。银行也在不断创新金融产品，进行大力支持。但是总体来看，社会资本进入的比例并不高，这就说明，在一些制度性的安排、政策性方面还有进一步改革的空间，因为从未来来看，城市更新是一个长期持续的过程，仅仅依靠政府的财政是不够的，所以还要想办法通过制度创新吸引更多的社会资本进来。

土地用途变更的难题如何破解？

杨保军：城市建设的用地为了合理进行开发使用要有依据，过去是依据城市的规划来合理确定用途，但是我们注意到，人口的变化、技术的进步、产业的调整以及转移使得原有的用途不合适了，或者迭代了，因此许多城市出现了一些建设用地甚至建筑的闲置空置状况，这实际上是一种资产的浪费。

城市更新要去想办法盘活这一部分资源和资产，要实现社会的价值和经济的价值，所以这次的文件针对这个问题也提出了解决的办法。按照以往的做法，即便现在闲置了，但是用途是早就确定了的，不能随便变更，使用年限也是确定的。国有土地出让有法律依据，所以不能随意变化，要经过一个比较繁琐的程序进行规划调整，另外还有土地出让如何考虑国有资产不流失，得要怎么补交，用什么方式来补交地价，这样一来就使得社会资本进入城市更新的初期成本加大了，使得大家犹豫不前。

这次的文件在完善土地用途，政策方面提出了许多创新性的举措，比方说允许土地不同使用功能的混合，也允许采用一些容积率的奖励转移政策，允许对于这个功能转换用途改变，给一个过渡期的探索。这样就大大降低了初期的成本，使得很多企业有了这种积极性，更有利于调动各方参与更新的积极性。

加装电梯的难题如何破解？

杨保军：这些年，各地在老旧小区改造方面确实做了大量工作，也让许多老百姓受益，核心问题有两个，一个是“人”的问题，一个是“钱”的问题。

因为老旧小区改造的目标是十分明确的，一方面是要解决安全的问题，例如管线老化等，另一方面解决品质提升的问题。如果要行动，需要老旧小区的居民能够达成一致的意见。比如加装电梯，住在高层的人，特别是老人，是迫切需要电梯的。但是一楼的住户不需要电梯，他们可能还会受到一些影响，所以往往意见不一致。要加快推进就要发挥好基层党建引领的作用，跟大家多沟通取得一致意见，同时也可以探索利益的共享、分配的机制，给予底层的适当补偿。

其次就是资金方面，中央包括地方政府在老旧小区改造方面是有资金支持的，未来还可以探索有条件有意愿的地方也可以自主出一部分资金，或者是产权的单位、事业单位等也可以帮助一部分，共同来推进我们老旧小区更好更快的更新。

城市更新进程如何可持续？

杨保军：过去的更新大多数都是政府出资占大头，老百姓当然是支持，企业在观望，也在尝试小心地进入。政府的财力要做的事情很多，但是现在的财力不那么充裕，所以完全依靠政府的投入显然是不可持续的。

可持续的路径在前几年探索当中已经基本明朗，那就是政府要引导，甚至投入一部分资金来撬动，但是最重要的是要动用市场机制，就是吸引企业社会资本进来，当然还有公众的参与，这三部分合起来才能够可持续地推动。市场要进来，就必须找到一条市场进来能够获得微利的一种模式，这就需要多方面的协同改革才能够实现。

城市更新为什么不能大拆大建？

杨保军：在过去城市更新当中，确实存在大拆大建的现象。为了避免这种现象的发生，在2021年，住房城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，这几年大拆大建的现象已经没有了。为什么不能够大拆大建呢？因为我们的城市是由历史累积而成的，那些老街区、老房子虽然可能破旧了，但是沉淀了千百年来这座城市的历史和文化，留住了老百姓的记忆和情感，这也是宝贵的资源。这次文件进一步强调了我们要把历史文化遗产的保护放在前边，要在全过程当中注意保护好历史文化遗产，并且让它通过合理的活化利用和现代生活融合起来。

内容来源：央视新闻

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