范志勇：历史上的美国贸易政策（四）：关税第一次作为应对经济危机的宏观政策

范志勇中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

徐鹤鸣 中国人民大学经济学院博士研究生

本文字数：3687字

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1789年美国建国之初关税主要还是被作为财政收入的来源。1815年之后，随着美国国内新兴棉纺织业面临强大的进口品竞争压力，关税开始被作为保护新兴纺织业的工具。而到了1818年之后，美国遭遇了建国后第一次和平时期的重大金融和经济危机，关税又开始被作为应对经济衰退的工具。到此，关税实现了三大效能的转换。

一、1818-1820年美国经济衰退

19世界第二个十年对于美国来说是不平静的十年。首先是1812-1815年爆发了“美英战争”，这场战争基本以美国失败告终。战争结束之后美国经济出现了明显的衰退。然而祸不单行的是，1818年美国在门罗总统时期又发生了金融危机。这次危机是美国历史上第一次在和平时期发生严重的金融和经济危机。[1]

危机的起因与当时美国的土地泡沫密切相关。在欧洲拿破仑战争（1803年-1815年）期间，欧洲对美国农产品需求大增，导致价格上涨，引发“土地热”。农民和商人为扩张土地向银行借贷，各州也大量特许新银行，纸币泛滥造成通货膨胀，土地价格进一步升高，投机盛行。1815 年拿破仑战争结束，英国恢复向美国出口制造业产品。1818年美国农产品价格在国内外市场均大幅下跌，经济泡沫破裂，农民无力偿债，银行没收的土地贬值难以出售，工厂裁员，大量人员失业，许多州出台债务人救济法。

更令这次恐慌雪上加霜的是，当时扮演中央银行角色的美国“第二合众国银行”（Second Bank of the United States）为偿还因购买路易斯安所产生的债务在1818年收紧了信贷，并要求州立银行用黄金和白银偿还债务。[2]无法从压力重重的农民那里收回贷款的州立银行反过来也无法履行对美国第二合众国银行的偿债义务，这导致大量银行倒闭。经济随着陷入恶性循环，美国经济遭遇严重通货紧缩和衰退。1818年金融恐慌后人均实际GDP持续下降长达两年之久，直到1821年经济才回复到金融危机之前的水平。

图1、1818年“金融恐慌”后的经济增长状况

数据来源：根据Maddison（2023）计算

二、经济危机期间美国政府的关税主张

并不令人意外的是，经济下滑带来了提高关税的呼声。这一点与两百年后的现在及其雷同。19世纪20年代出现了美国历史上前所未有的关于贸易政策的激烈政治争斗。代表北方制造商与西部原材料生产商利益的强大联盟于1820年、1824年、1827年和1828年在国会地步步推动提高关税。虽然1820年和1827年的增税努力失败，但该联盟在1824年和1828年还是取得了胜利，这大大激怒了代表出口依赖型农业生产商利益的南方政治家。

经济状况恶化后，主要来自北方的生产商群体、商人协会、地方议会等等向国会递交意见书，要求提高关税以缓解经济困境，减轻广泛的失业状况。他们认为自由贸易导致铸币流失、工业凋零和失业增加，而关税可以把国内市场留给自己的产业和员工，从而改善美国的经济。因此这些利益团体要求用更高的关税确保本国厂商在国内市场的地位，鼓励把更多原材料用于国内加工，从而结束国家对进口的依赖。需要注意的是，这些请愿者并非寻求暂时之计，而是要建立永久性关税体制以确保自己在国内的市场地位。

虽然关税是国会的管辖范围，但是在民意的推动下詹姆斯·门罗总统推动国会朝着温和提高关税的方向前进。随着新一届国会在1819年开幕，亨利·克莱作为国会的新议长获得了关税法案的起草权，并将其交给由保护措施拥护者把持的制造业委员会（Committee of Manufactures）。1820年3月，该委员会主席、来自宾夕法尼亚州的亨利·鲍德提出议案，全面提高关税率。鲍德温坚信，提高关税将有助于改善不利的贸易收支，结束铸币外流，增加就业，同时保证国内农产品生产者获得更大的国内市场。鲍德温法案“代表了一场持续而联合的游说运动的高潮，他们单独拿出较为温和的1816年关税法案，把它作为国家陷入经济困境的主要原因”。[3]到1820年4月，鲍德温法案在众议院通过。但一个月之后，在南北方政治权力分配更为平衡的参议院，该法案以一票之差被否决。[4]

与1816年不同，此时美国国内外环境发生了巨大变化。《1816年关税法案》之所以能够获得美国南方各州的支持主要依赖于三个因素：第一，需要增加财政收入；第二，美国存在与英国开战的持续威胁；第三，制造品进口的大量增加。而所有这三个要素在1820年都不复存在。

虽然1818年开始的恐慌起源于美国的金融部门，但国内制造商却责怪外国竞争导致经济走弱。不过当时关税之所以作为可行药方被提出，其中的主要原因是政府没有应对经济衰退的其他可行的政策工具。当时政府既没有可供选择的货币政策，也没有财政政策。面对外国进口产品的竞争，厂商别无选择，只能求助于进口关税这项唯一可行的政策工具，作为应对经济急剧下滑的缓冲。

三、1824年和1828年关税法案

尽管南方各州成功阻止了1820年关税发展，但是1824年和1828年旨在提升关税的法案连续获得通过。1824年4月，在激烈辩论后，新关税法案法案在众议院和参议院通过。1824年的关税法案把应税进口产品的平均关税率从1823年的约38%提高至1825年的42%左右。不过该法案通过时的情形已经与1816年关税法案时迥然不同。之前有全国性的共识，大家普遍认为1812年战争后，制造商（特别是与国防有关的部分）确实应该得到某些保护，因此1816年《关税法案》得以通过。此时与1820年关税法案受阻时的情形也不同，1820年正是经济正处于严重衰退中。1824年关税法案通过时，美国经济的表现相当好，因此这给人留下了政府利用关税政策促进某些地区的利益，而让其他地区承受损失的印象。

1828年的高关税法案是总统竞选政治斗争的产物。1828年总统大选在时任亚当斯与杰克逊之间展开。亚当斯支持主张保护性关税和国内改造的“美式体制”，拥有北方各州的支持。[5]杰克逊则坚持有限政府和维护各州权利的立场，对关税的支持程度要远低于亚当斯，因此得到南方各州的支持。1828年3月，制造业委员会提出了高度倾斜性的法案，大幅提高原材料的关税，却没有对使用这些原材料的制造商做补偿性的关税调整。在杰克逊竞选团队的操弄下，高度倾斜性的关税法案的已通过。这导致美国的关税水平进一步提高。19世纪20年代，应税进口产品的平均关税率持续提高，从1820年的25%左右提高到1830年的62%，这是美国历史上的最高关税率。

图2、19世纪初美国应税商品平均关税税率

数据来源：根据《贸易的冲突》等相关资料整理

1824年和1828年的关税法案比之前的争议要多得多。首先，这两次提升关税并不反映增加政府财政收入的需要。联邦政府在1822年后实现了财政盈余，到19世纪20年代末，国债基本上还清。第二，关税也不反映生产商因经济普遍下滑而遭遇困难时的诉求。由于1819年金融恐慌后的经济萧条，1820年通过关税法案的行动很容易让人理解，然而1824年和1828年的关税法案都不是为了应对广泛的经济困难，而只是国内生产商为尽可能保护自己免受外国竞争，以及政治家希望通过维护这些利益群体而捞取政治好处的强势行动。

这两次关税法案也大大加剧了美国南方和北方的分裂。位于美国南部的南卡罗来纳州议会甚至发起特别会议以讨论拒绝执行联邦法律的议题。1832年11月，南卡罗来纳州议会发表了《联邦法律废止权条例》（Nullification Ordinance），宣布从1833年2月起，根据那些所谓的法案（1824年关税法案和1828年关税发展）在南卡罗来纳州范围内征收关税均属于非法。[6]迫于南方各州的压力，美国国会在1832年又通过了新的关税法案。这一法案试图把税率下调到1824年关税法案时的水平，平均税率得以降低，但对棉织品、毛织品和铁制品的保护税率依然维持。然而这一法案并未能彻底安抚南方的反抗。

附表、美国自建国以来的贸易及关税政策（未完待续）[7]

[1]https://open.baypath.edu/his114/chapter/financial-panic/

[2]1803 年4月，美国和法国政府代表在巴黎签署《路易斯安那购地条约》，同年10月美国参议院批准购地条约案，法国于 1804年3月正式将路易斯安那主权移交给美国。美国购买路易斯安那共需要支付1500万美元，但对于当时美国的财力来说却是一笔难以负担的巨额数字。因此联邦政府只能被迫从两家欧洲银行借款，利息6％。直至1823年这笔贷款才还清。按此计算，到了1823年时连本带息，购买法属路易斯安那地区的价格已经超过2300万美元。参见：https://archive-share.america.gov/zh-hans/history/index.html

[3]参见Vipperman, Carl. J. 1989. William Lowndes and the Transition of Southern Politics, 1782-1822. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 第204页。

[4]美国众议院议员人数是基于人口确定的，南方地区处于少数派地位。而参议院每个州的代表人数是确定的。

[5]美式体制”（American System）是亨利・克莱在1824年3月提出的发展美国经济的一系列政策主张，包括关税、基础设施、金融体系等等。

[6]《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团，第三章。

[7]早期美国总统的就职时间是3月4日。本附表根据正文内容持续更新。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。