陆铭：城市化的规律与中国城市化的必要举措

题记：2025 年4月23日，北京大学国家发展研究院“商学共创日”第4期在国发院承泽园举行。全天包括承泽论坛、MBA讲坛、E21承美读书会、DPS博士论坛共六场不同主题的活动，多位知名学者、杰出企业家和校友嘉宾参与分享。本文根据第十四届全国政协委员、上海交大中国发展研究院执行院长、上海交大安泰经济与管理学院特聘教授、教育部长江学者、《大国大城》《向心城市》作者陆铭在当天上午第35期承泽论坛上的演讲整理。

分析中国经济时，要特别注重一个结合，就是将从工业化向后工业化的产业结构升级与空间经济趋势结合。原因在于，经济发展水平的提升与城市化和人口的聚集总是相伴而行，这一过程本身与产业升级密不可分。

过去很多年，我一直围绕这个观点开展学术研究，产出了一些学术成果，既有专业学术著作，也有社会大众相对所知的《大国大城》及新近出版的《向心城市》等图书。今天时间所限，我只讲一些摘要，详细内容欢迎大家读书。

后工业化时代的产业变迁与城市化新特征

首先看看中国产业结构的调整。当前，中国正逐渐步入后工业社会。经济统计数据显示，服务业在GDP和就业中所占的比重持续上升。这主要基于两个原因：

首先，随着经济发展水平的提高，生产性服务业越来越多地发挥为制造业赋能的作用。党的二十大提出建设制造强国的目标，同时强调质量强国、航天强国、交通强国、网络强国以及数字中国的建设。这些领域都与生产性服务业相关。一个国家的制造业越强，其生产性服务业对制造业的赋能作用就越强，进而提高服务业在GDP中的比重。

其次，随着人民生活水平的提高，消费倾向更多地转向生活服务业，这也促进了服务业在消费总额及GDP中占比的逐渐上升。

图1中横轴代表人均GDP，纵轴表示服务业在GDP中的比重。图中向右上倾斜的这条线代表了经合组织（OECD）发达国家走过的发展轨迹。从图中可以明显看出，人均GDP水平越高，服务业在GDP中的占比也越高。由数字和红色箭头构成的轨迹展示了中国的发展路径，可以发现中国的服务业占比也是逐渐上升。

将中国的情况置于全球背景中进行比较，我们可以发现，在每个相应的人均GDP发展阶段，中国的服务业占比都偏低。换言之，中国未来服务业占比的持续上升不仅是经济发展的规律，实际上也是当前产业结构减少扭曲的必然结果。

与产业结构相对应，再来看城市化率。图2以人均GDP为横轴，城市化率为纵轴，这条向右上方倾斜的直线表明，在世界范围内，经济发展水平的提高一定伴随着城市化率的提高。图2中黄色三角形代表中国的城市化路径。单独看，中国的城市化率的确在增长，然而在国际比较的视角下我们不难发现，在每个人均GDP水平上，中国的城市化率均低于国际平均水平。

由以上两张图可见，服务业在GDP中的占比和城市化率这两者之间显然存在一定的关联性。在回答二者的具体关系之前，先将我国城市化率与邻国日本和韩国进行对比。

图3中横轴代表人均GDP，纵轴则代表城市化率。当我们将三个发展水平各异的国家置于同一人均GDP的可比基准上时，呈现出的现象是，尽管韩国与日本的经济发展步伐不同，但在相同的人均GDP水平下，韩国与日本的城市化率几乎重合。

我国城市化率的计算涉及两个指标。图3中蓝色线条代表以城市常住人口（含外来人口）计算得出的城市化率。在每个人均GDP水平之下，相较于日本和韩国的历史同期数据，我国城市化率都偏低；若将城镇人口定义为拥有城镇户籍的人口，我国城市化率则更低。目前，我国城市中常住超过五年的外来人口约占外来人口总数的一半，常住超过10年的外来人口仅占外来人口总数的20%。这反映出我国城市化率受到户籍制度等相关政策的显著制约，导致城市化发展严重滞后于工业化进程。

图4中红色线条代表第二产业和第三产业在GDP中的比重。众所周知，二产和三产主要集中在城市地区发展，目前二产和三产在GDP中的占比已达到93%。然而，即便将未获得本地户籍的外来常住人口纳入统计，城市化率也仅为67%。二、三产业在GDP中的比重虽高，但人口比重却不够高，这无疑会导致城乡之间人均收入的差距。

正因如此，只要地区间存在收入差距，人口流动的方向一定是从收入较低的地区流向收入较高的地区。我在《向心城市》一书中指出，当前我国人口流动主要表现为三个方向：农村向城市流动，尤其是沿海城市；小城市向大城市流动；以及大城市本身从城市外围向中心城区流动。这种流动趋势是人们追求个人收入最大化和就业机会最大化的行为选择结果。

随着我国经济结构日益向服务业倾斜，服务业相较于制造业更依赖于人口集聚。这是因为绝大多数服务业产品需要面对面的交流，人口密度就反映了服务业供给与需求之间的交易成本。尽管线上技术在某些方面突破了时空限制，但线下空间人与人面对面交流的效率仍然更高，这正是服务业的特点。

鉴于此，我接下来展示几张反映中国当前经济人口空间分布的地图。图5是我们利用车流大数据绘制的经济活动空间分布图。

通过与上海评驾科技有限公司合作，我们绘制了两张图，一张代表货车，另一张代表客车。图中的线段表示一个城市到另一个城市的车流，车流达到一定等级时，图上就会出现一条线。因此，线的密度能够反映经济活动的密度。可以看出，经济活动呈现出非常清楚的城市群发展态势，京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区是我国经济活动密度最高的区域。

同时，从城市群内部的经济活动分布来看，经济活动并非均匀分布，而是呈现出中心城市向外围辐射带动的作用。这表明当前中国经济活动在空间上已经形成了以城市群和中心城市为带动的城市发展格局。

关于人口流动的情况，我们团队对比了第六次和第七次人口普查数据。从地级市和直辖市的人口增长变动图中可以看出，在胡焕庸线东侧，人口流动有向沿海地区、大城市（都市圈）和中心城区集中的特点。最有代表性的是东北地区，整体人口明显负增长，但长春、沈阳、大连三个城市的人口却呈现正增长。在后工业化时期，人口向大城市集中是客观规律。这是每个微观个体在最大化自己的就业机会、收入水平和生活品质的情况下“用脚投票”的结果。

我们团队还绘制了数据更细致的人口分布图，显示人口还在向中心城区集中。以哈尔滨为例，在整个城市人口负增长的情况下，中心城区人口却呈现正增长。我们把这种现象称为“集中式收缩”，即整个城市人口收缩，但向中心城区集中。

由此可以得出结论：人们从农村向城市迁移，从小城市向大城市迁移，从城市外围向城市中心集中。

根据我们的数据，以地级市和直辖市为统计单元，当前中国有60%的城市人口处于正增长，40%的城市人口负增长。在人口负增长的城市中，有一半的城市属于总体人口负增长，但中心城区人口正增长，如哈尔滨；另一半城市则是总人口和中心城区人口都负增长。而且，这种趋势不仅没有放缓，相较于第五次和第六次人口普查期间，人口集中趋势还在加快，人口负增长的城市数量还在增加。

户籍制度改革是当务之急

鉴于此，党的二十届三中全会明确提出户籍制度改革的方向，即“健全推进新型城镇化体制机制。构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，推行由常住地登记户口提供基本公共服务机制，推动符合条件的农业转移人口社会保障、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”

在现实生活中，大城市，尤其是特大和超大城市，仍有大量外来人口未能获得本地户籍，未能实现市民化。接下来，需要通过户籍制度改革解决这一问题。

然而，我们在调研中还发现另一种现象：在一些城市如昆明，尽管落户门槛较低，但仍有许多外来转移人口没有落户。经过询问发现，主要原因是这些外来的农村居民担心在城市落户后会失去自己在农村地区的土地权益等。针对这一问题，二十届三中全会提出了“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。这一表述回应了部分进城务工人员不愿落户的顾虑。未来，土地制度的改革也将消除进城务工人员的后顾之忧。在城市落户后，他们可以自愿选择有偿退出农村权益，也可以选择保留农村的相关权益。

从加快户籍制度改革的角度来看，鉴于人口大量向大城市集中，我们需要加快流动人口市民化以及城市间积分累积互认。对于长期稳定就业和居住的外来人口，应确保以实际居住年限和社保缴纳年限为主要标准，加快推进市民化进程。在经济发展水平相近的特大城市之间，应率先实现外来人口积分落户同城化累积互认。举例说明，在南京、苏州、杭州是基本处于同一发展水平的大城市，未来的积分落户累积互认意味着某人在南京居住三年，然后在苏州居住两年，最后决定在杭州落户时，前五年在南京和苏州的居住和社保缴纳年限可累积计算。

尽管在大城市，有一些外来人口可以通过积分制度落户本地，但仍有大量外来人口在一定时间内难以顺利落户。因此，需要从国家层面推动公共服务资源按照常住人口进行配置。换言之，即便未获得本地城镇户籍，也应尽量在制度上允许城市居民获得市民化待遇。在市民化待遇中，子女教育尤为重要，公租房、廉租房以及城市最低生活保障等也是重大关切。这项改革的进展速度和覆盖范围取决于具体的政策。

自2023年以来，我国户籍制度改革有所推进，甚至有所加快。户籍迁移政策全面放宽，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，300万以上的城市的落户条件有序放宽。东部地区除极少数超特大城市外，中西部地区除个别省会（首府）城市外，落户限制全面放开放宽。同时，部分超特大城市也出台了政策，畅通普通劳动者落户渠道。例如，深圳、天津、南京、大连、青岛等城市都在不同程度上放宽了落户限制。

特别值得一提的是，广州在2024年取消了落户积分限制和落户教育门槛。这意味着所有达到积分落户条件的人都可以落户，不受人数名额和学历水平限制。积分落户不与教育水平挂钩，这对于学历水平不是很高的外来人口非常友好。

同时，有关部门还推动了流动人口在线申领居住证政策，出台措施探索居住证制度便利化改革。2025年全国两会的政府工作报告提出要深入实施新型城镇化战略行动。具体而言，要“科学有序推进农业转移人口市民化，全面推进常住地提供基本公共服务，强化随迁子女义务教育保障，推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系，畅通参加社会保险渠道”。

住房保障方面，在总书记倡导下，一些大城市已经越来越重视对外来人口，尤其是提供城市服务业的群体（如外卖小哥等），提供被称为“城市建设管理者之家”的公租房。

政府工作报告还进一步提出要“加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济，提高城乡规划、建设、治理融合水平”。即便人口在向大城市集中，中国仍存在数量庞大的县城，不能忽视县城的发展，需要在县城补齐发展的短板。

政府工作报告还提出，要“发展现代化都市圈，优化空间格局，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展”。在城市内部要“持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发”。特别是闲置的工业和商业用地，接下来可能会越来越多地转化为住宅用地，以保障住房供应。同时，要“加快健全城市防洪排涝体系，加强燃气排水、热力、地下管廊等建设和协同治理，发展数字化、智能化基础设施，完善无障碍适老化配套设施，提升社区综合服务功能，打造宜居、韧性、智慧城市”。

通过这样的努力，我们在城市化进程中将走得更加顺畅，城市生活质量也会越来越好。

整理：白尧 | 编辑：王贤青