马勇 | 中国联邦制的失败

近代中国曾有一个梦想，在当年被追寻得轰轰烈烈，如火如荼，它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽，在上世纪20年代初的“联省自治”运动中达到高潮，但随后，它就被刻意遗忘了。这似乎也是命中注定，谁让它被与各种“恐怖”的标签，诸如“军阀割据”、“门罗主义”乃至“分裂”等等捆绑在一起呢？不过历史的真相，或许远没有这么简单。

五千年文明，是否只有大一统一个选项？

我们今天习惯说中国具有悠久的“大一统”传统，地方主义并不是中国人所向往的。这些说法久已成为常识，甚至成为中国人的口头禅。然而诉诸于历史事实，却还有重新认识的空间。

中国人或许从一开始就星罗棋布遍及今天的中国本土，但中国文明的演进，其实是从黄河中下游一隅逐步向外扩展的。经过漫长的历史时期，至墨子的时代，也就是春秋末战国初，中原地区至少还有300个以上的“国家”，因为墨子明明白白说他看过300国国书。所以，如果一定要说中国传统，分治、地方主义或许更加久远。

真正意义的大一统，或者说期待建立的大一统，从秦王朝开始。为何从秦代开始，大一统就成为中国人所向往的？这与中国的文明形态有关。两千年帝制的根基是农业文明，农业文明的本质需要稳定，不折腾。从汉代中期开始，历朝历代都严厉打击地方主义，由中央政府出面垄断盐铁等重要生产、生活资料，抑制商业文明，重农抑商。

这种模式，将地方上各种权力能收的都收到了中央，由中央统一决策和推行，各级地方政权“沦落”为中央政府的派出机构，几乎没有什么自主的发言权。现在看来，既扼杀了地方的积极性，也让中央背上了极其沉重的财政与政治负担。但这种权利模式在中国历史上是正面作用大于负面影响，它一方面维护了中国多民族的统一，另一方面则比较容易造成一种稳定而宁静的社会政治环境。它很好地适应了农业文明。

研究者很早就注意到了，假如不是西方人东来，中国不与西方接触，中国文明必将长此终古，因为中国文明充分适应了农耕社会的需求，不仅早熟，而且精致。

然而，随着历史发展，西方社会在变化，商业资本的崛起，工业革命的影响，大航路的发现，拉近了世界的距离，东方不再遥远，世界渐渐融为一体。中国必将在农业文明基础上增加一个工业的、商业的文明。

工业的、商业的文明，究其本质，是市场为社会主角，不同区域的交流为常态。而交流需要差异，于是广袤的中国原本潜藏着的地方主义，就被西方因素渐渐激活。比如从经济上讲，东南沿海就形成了苏杭丝织业、松江棉纺织业、芜湖浆染业、佛山矿冶业、景德镇制瓷业、铅山造纸业等等许多手工业中心，而各种地域性商帮也在蓬勃发展。从这个角度看，地方主义并不一定意味着“分裂割据”，它还有积极的一面，那就是地方的差异与活力。

这或许还能解释一个问题，就是明代中晚期东南沿海倭寇的兴起。东南沿海地区的商业在发展，需要更多的贸易，而当时明政府对贸易的政策是管制。于是倭寇就利用这样一种管制贸易、一种高额的税率进行走私。只要在管制的贸易状态下，就有走私的空间。而且这些倭寇中有许多人其实是中国人，领头的是徽商。倭寇走私贸易的是非暂且不谈，但从某种程度上说，此时地方商业经济的发展与中西贸易的需求，与中央的管制贸易政策发生了矛盾。

面对微妙的变化，一些敏锐的思想家如顾炎武、黄宗羲等人，很自然地思考起如何重建中国权力模式的问题。他们像欧洲许多思想家一样，从理想中的黄金古代寻找答案。顾炎武为此专门写了篇《郡县论》，明确提出“寓封建之意于郡县之中”，要求任职县令要用熟悉本地风土人情的人，若干年的试用后，称职的人就终生任职，并且要求“使县令得私其百里之地”，让他的个人利益与当地百姓的利益紧密联系，这样他便有了责任感，由中央的派出机构而变为相对独立的政权实体，最终再以各地的共同发展，来维系全国的统一和稳定。

如果中国的政治不再发生剧烈的变动，伴随着新的生产力因素的不断壮大与成长，顾炎武的权力模式迟早要实现。然而令人遗憾的是，西方的工业文明、商业文明并没有被顺利嫁接到中国的农业文明上，明清易代之际，生机勃勃的满洲贵族以自身强大的力量，阻止了政治体制变革的进程，中央集权在清朝早中期被推上了巅峰。而顾炎武的知音，直到近代才出现。

地方自治

能否化解愈演愈烈的中央集权危机？

顾炎武的第一个异代知音，是出生于晚清的章太炎。1899年，章太炎写了《藩镇论》《分镇论》两篇文章，用的名词、概念与顾炎武一样陈旧，要表达的意思却很新。章太炎认为，中国现代化必须伴随一场体制性变革，体制性变革的要点，就是中央放权，地方扩权，以地方自治化解现代化过程中的权力冲突。

晚清的中央政府，的确面临一场深刻的危机。1860年第二次鸦片战争结束后，中国走上了向西方学习的道路。短短几十年，吃穿住行、生老病死，生活习惯、思维习惯，都在这个过程中发生巨变，区域发展差异凸显，地方主义崛起顺理成章。更何况，随着剿灭太平天国的湘军集团崛起，督抚们渐渐把军权、财权与用人权等揽在自己身上。从此地方坐大，中央衰落。

尤其让清政府震惊的，是1900年的一场“东南互保”.那时候，因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发，清廷得意忘形地向列强“宣战”.而头脑冷静的东南各省督抚，却丝毫不理会政府的命令，反而与列强相约局部休兵，互保东南，使东南各省免除了一场无妄之灾。这个事件给中国人一个重要启示。比如梁启超，就在1901年向中国人介绍瑞士联邦制，说中国自古以来就有地方自治传统，如果能采用联邦制，中国许多难题都容易化解。

中央集权的危机，在清政府那里早有预感。尤其是“东南互保”，对清统治者实在是沉重一击。因此如何建立集权、分权新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布预备立宪，其中一个重要内容就是参照东西洋立宪各国经验，以官制改革为突破口，重建中央与地方分权模式。

然而，清廷毕竟不是一个真正意义上的现代政府，数百年的“家天下”思想深入骨髓，很难真正去分享权力。于是仿行立宪的原则，就成了“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说中央政府依然掌握实权，只是允许民众参与讨论政治而已。但即使这样有限的让步，清政府实际也没做得到，它真正的思路或者说“惯性思维”是--削弱现行督抚权限，各省新设督抚权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收归中央，反倒是要加强中央权力。

清政府的决定，引起地方势力的严重不满，直隶总督兼北洋大臣袁世凯公开反对，表示很难办到，各省督抚也相继表示不满，此案只有暂时被搁置起来。清政府仿行立宪宣称要解决中央、地方的权限问题，结果却南辕北辙，很不理想。

联邦制

是否是中国人对时局失望后的一个选择？

清政府错过的机遇，本可在民国初年弥补。1911年10月10日，武昌起义爆发，此后不到两个月，全国14省相继宣布独立。1911年底南北和谈，14省督抚派代表参加。按理说，中国此时可仿照美国开国之初13州重谈宪法那样，重谈统一，构建联邦制。更何况，清政府最后几年的宪政改革虽没真正解决问题，却在一定程度上激活了地方主义，各省士绅参政议政的谘议局如约开议后，民主宪政渐渐被人们所知。然而辛亥先驱就在这个时候错过了机会，匆忙中要重回大一统，创建中华民国。

这种不明所以的行为，其实也可解释。民国建立后，外部危机不断袭来，蒙古成为那时中国最头痛的问题。如何处理边疆危机，是民国初年的政治难题。而重构一个强有力的中央政权，便成了中国政治发展的一个重要选项。同时，要获得列强对民国政府的承认，并顺应当时中国人厌乱求治的心理，建立强大的中央政权看来也是更实际的选择。

然而强有力的中央政府，并没有很好地化解边疆危机，反而使袁世凯渐渐走上大权独揽的道路。1914年5月，袁世凯公布省官制，改各省民政长为巡按使，使先前由选举产生省长的可能，变成了绝对不可能。而这些将军、巡按又往往出身北洋，这不能不引起许多人不太乐观的联想。

很多时候，思想家的预感往往走在实际政治发生前。政治现实迫使先前反对联邦制的人忽然想到扩大各省自治权，分权思想、联邦制构想，再度进入人们的视野。

最先重提分权政治的是进步党人李其荃，他在1914年7月发表的《论中央集权与地方分治》一文中，认同中国应该有一个强有力的中央政府，“谋统一而摄内乱”，但谋统一可，谋集权则不可。因此，未来中国最合理的政治架构，就是中央与地方分权。思想家张东荪、丁佛言等也发表了联邦制言论。

平心而论，袁世凯或许不是理想的现代领袖，但如果当时举国一致，共同努力，致力于实业发展、制度建设，并照此长期发展，那么中国即使不建立成联邦制的国家，也势必能造就成一个统一的中央集权式的国家。从当时中国的实际情况看，可能后者更是中国迫切所需。然而，先因国民党宋教仁被刺而引发内乱，继则有护国战争、护法战争，短短几年，数度战争。强大的中央政府可以带来的诸多好处，比如消弭内乱，稳固边疆，建设发展，民族复兴，等等，统统落空。不仅中央集权体制建立不起来，就连国家的统一也成了问题。这样一来，已有一定理论基础的联邦制，就再度被人们想起了。

当1917年护法战争进行之际，向来主张中央集权的熊希龄忽然通电主张采用联邦制，这一方面或许因为武力中心主义失去信仰，另一方面反映相当一部分中国人厌弃战争、渴望和平的心情。可以说，在对强大的中央政府幻灭后，面对国家分裂的实际状况，中国知识分子在没有办法中想到了一种办法。

南方的孙中山或许出于策略考虑，会接受熊希龄联邦制建议；但北京的中华民国肯定不会接受权力分享。能够灵活接受熊希龄这个主张的，是他的家乡湖南。

其实近代中国地方主义的起点，就是陈宝箴、黄遵宪等人所主导的“湖南新政”.

湖南新政发生在甲午战败后，由于战败，中国人就去检讨过去几十年发展中的问题，朝野内外一个基本共识是，过去对社会管控太多，中国没有民间社会，没有“自组织”，没有新闻媒体，没有一切现代国家所拥有的社会管理方式。

这一特别机遇被陈宝箴、黄遵宪等人敏锐地抓住了，而他们之所以在湖南进行试验并能成功，主要还是因为湖南本身所具有的独特性--极端激进与极端保守同时并存。产生这一现象的原因，是因为湖南特殊的区域位置。

就区位来看，湖南拥有一个特殊的窗口广东。湖南人至今外出打工，依然首选广东。广东是近代中国与外国人接触最早、最多的地区。湖南人通过广东这个窗口，看到了西方文明优长之处，因而有曾国藩、郭嵩焘、谭嗣同、毛泽东等一大批力主学习西方的湖南人。另一方面，由于湖南在中国的位置，当南北要冲，为西南门户，是各方势力争夺的焦点。或许由于这个原因，反倒使得湖南人排外、反抗的思想格外激烈。当1897年德国出兵占领山东的胶州湾，掀起瓜分中国的狂潮时，湖南人就在两年自治的经验基础上准备独立。这当然不是分裂，而是准备像梁启超等所期待的那样，以湖南独立为中国将来重建统一积蓄力量，保留一个复兴基地。

湖南独立在1897年没有成为现实，因为清政府鉴于胶州湾事件的巨大影响，在第二年开始了政治改革，是为戊戌维新。戊戌维新为湖南地方自治增添了动力，湖南省内的南学会，就是一个提倡地方自治的政治团体。遗憾的是，湖南地方自治没有结果。戊戌变法在1898年秋天逆转，湖南地方自治试验也就随着陈宝箴、黄遵宪被解职而烟消云散。

转眼到了20世纪20年代初，过去的地方自治先锋，又担负起“联省自治”运动的领头羊。

风起云涌的省自治

会否导致深陷内忧外患的中国分裂呢？

上世纪20年代，联省自治在中国发展得如火如荼。湖南不仅在1920年11月由省长谭廷闿、师长赵恒惕发表通电，第一个宣布自治，还在1922年元旦正式公布施行湖南宪法。在湖南省宪的启示下，四川省的刘湘，贵州省的卢焘，广东省的陈炯明，江西省的陈光远，浙江省的卢永祥，陕西省的陈树藩，以及东北的张作霖，华北的吴佩孚等政治强人，都先后运用各种方式尝试自治。

这样风起云涌的省自治，会否导致深陷内忧外患的中国分裂呢？这是当时许多人的疑虑。比如孙中山就指出：“我极力主张地方自治，但也极力认为，在现在条件下的中国，联邦制将起离心力的作用，它最终只能导致我国分裂成为许多小的国家，让无原则的猜忌和敌视来决定它们之间的相互联系。”

不过，我们看到一个表面上相当奇怪的现象，那就是20年代早期的中国，各地的自治运动风起云涌，而只经过几年的折腾，到头来却是中国获得了新的统一，各省依然处于统一中国的范围之内，并没有任何一个省真正从中国分离出去。

这其实是很正常的，因为中国人自古以来就有一个区域“忠诚分层”的问题，湖南人忠于湖南，但不会忘情中国，真正愿意一省独立永久脱离中国的毕竟是少数。中国自古以来的自治，都是相对于大中国而言，是统一条件下的治理方式调整，因而自治运动发展到一定阶段，就是《三国演义》的开篇，分久必合，合久必分。按照1920年代的政治逻辑，各省自治必然渐渐进入数省联治。

其实在各省自治期间，就有好几次组建联省政府的尝试。比如1921年，湖南、四川决定出兵驱逐北洋的王占元，帮助湖北自治。湘军出动前，省长赵恒惕派多名说客到西南各省活动，说打算在驱王之后，在武汉召集各省代表，商量组织联省自治政府的大问题。提议一出，云南、四川、浙江、山西等纷纷表示赞同。当时甚至有传言，说是联省政府的名单都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任总理，陈炯明长陆军，而孙中山则传说要被推举为太平洋会议的代表。当然，这些组建联省政府的尝试统统都没有结果，自治运动很快被北伐统一所取代。

统一的中国对于国人来说，具有重要的意义。在20年代各省自治运动开始之初，人们的关注点不仅仅在自治上。比如章太炎的《联省自治虚置政府议》，就为中央与地方的分权拟了个蓝图。他认为，未来中国肯定不能重回大一统中央集权的老路，而是应该根据各省自治的成就，重构一个合理的权力架构。大致上说，未来的中央政府必须大幅度放弃社会经济、文化教育等方面的权力，即便应享有的外交、军事权力，中央也应该受到各省约束，不能为所欲为。一个全新的中央，不是权力被架空，而是根本不能享有那些权力，中央只是“大中国”主权的象征，成为各省政治强人无意竞争的地方。

章太炎的分权模式稍嫌偏激，这可能与他的切身经历有关。民国初年，他因反对袁世凯独裁而被一度囚禁，这个经历让他对中央集权的厌恶达到极点，再加上各派为了争夺中央而上演一幕幕闹剧，也让章太炎把中央集权视为民国乱源之一。我们今天理性地来看，虚置中央并不可行，外交、军事大权理应属于中央，同时中央应有能力来调节各省的关系，为一个没有壁垒的国内统一市场创造条件；而在社会、经济与教育等方面，则可给各省更多的空间，发挥区域优势，在竞争中创造出更多的可能性。

“大一统”了两千多年的中国

是否适合联邦制这一剂猛药呢？

不过，“联省自治”即便能消除人们对分裂的担忧，也难免不让人有东施效颦之感。

自从中国进入近代后，中国的内部变动就不是原来意义上的内政，总带有一些国际因素。第一次世界大战后，由于英美等国长期稳定繁荣，给世界以重要示范，许多国家从原的来单一体制改为联邦制，甚至连社会主义苏联，也在以联邦为诉求，这在很大程度上影响了中国的路径选择，这也是1920年代联省自治的国际背景。

“大一统”了两千多年的中国，是否适合联邦制这一剂猛药呢？

从近代西方国家的政治道路来看，实行联邦制的国家大概有三种情况：一是土地广袤，如美国、苏联；一是民族复杂，如瑞士、英国；一是国家政治上的向心力、凝聚力不足，如旧时德国等。

以此反观近代中国，支持联邦制、联省自治的学者认为，土地广袤，匹于俄美；民族复杂，不减英瑞；政力涣散，有愈旧德。兼此三者，加上中国经济落后，产业不发达，交通不便利，为各国所无。因此，中国如果回复到旧有的单一国体制，集权于中央，不仅无法推动中国现代化进程，而且势必陷入内部各种纷争中。故而对于中国来说，采取复合形式的联邦政体，至少可以有这样三大好处：

一是各地、各族各应所需，各适所宜；

二是省各有宪，则自治范围较广，人民可多得参政机会，于自治力之养成，极有裨益；

三是中央与地方各有遵循，可以减少政治纠纷，军事冲突，利益争夺。

即使从当时中国最直接、最现实的困境来说，联邦制、联省自治、一国多制的政治体制，至少可以在一定程度上遏制各种政治野心家的专擅行为。

从消极意义来说，联邦制、联省自治或一国多制的复合政体，也是当时实际上陷入分裂状态的中国重新走上统一之路的一种“比较的和平方法”.

联邦制、联省自治或一国多制的复合国体形式，或许合乎中国国情，中国的实际情况也许确实如许多学者所分析的那样。但从另一方面看，它实际上陷入一个理论误区。因此反对者也几乎如出一辙从中国国情来立论。

中国国情一个最大的特殊性在于，理论上不会有谁坚定反对自治、联治，但在他们内心深处想着的是“自己治”，而不是“别人治”.也就是说，“自治”实际上很可能被操作为“官治”、“军治”，而非“民治”.更何况，当时中国的民众并没有相应的自治能力，需要长期的培训。这就不可避免发生一个问题，一旦利益冲突，拥有权势的人或集团是不会轻易放弃自己的既得利益的，更遑论帮助民众来参与政治，约束自己。

即使有几位比较超脱的军人，如湖南的赵恒惕、广东的陈炯明，他们也不能强求所有军事实力派都和他们保持一致。比如吴佩孚，他过去曾反对过“武力统一”，但那是因为他羽毛未丰，一旦他以为自己的力量差不多时，也和其它军阀一样，要建立所谓“全国统一”的“合法政府”.1921年9月10日，他与孙传芳等人联名通电，提出在庐山召开所谓“国是会议”，以发起国民大会，恢复旧法统，取消南北政府，实现全国统一。而那些没有能力扩大地盘的小军阀，更乐意于抱定“自治”的招牌不放。

那时人们普遍的困惑是：中国既有军阀专制，则任何形式的自治，都必然带有军阀割据的特征，都是“军治”，而非“民治”.军阀未除，“自治”二字不必假用。军阀成了中国落后、混乱的替罪羊，由军阀主导的反军阀运动，却成了国民的一场狂欢。

联省自治从1920年兴起，如火如荼开展了几年，仍没有实际效果，并常混杂着各个军事实力派的争斗，让一些激进的知识精英失望不已，更没有唤起民众参与的热情。所以在1924年，倡导打倒帝国主义和军阀、武力统一中国的国民革命兴起后，很快俘获了大部分人心。

随着1926~1928年革命军出师北伐，北洋的中华民国结束，国民党的中华民国重启，中国重建统一，重回军政、训政、宪政三阶段，三民主义成了国家指导思想，地方自治、地方主义也就重新纳入孙中山的思想框架中。在这个框架中，中国仍要实行地方自治，只是中央层面之外，直接进入县域，不再让各省成为一个自治体。这显然是担心各省坐大，地方自治演变成地方割据。不过孙中山的担忧还是实现了。统一只是表面的，“北伐”中那些主动投靠国民党的军事实力派，仍旧握着地方大权。只是他们不再公然宣称要联邦制，而是在民族主义的框架下小心翼翼地发展着地方的势力。