扬州竹西公园违建争议调查：土地权属纠葛、商业扩张与城市治理困局

竹西公园内的体育馆。 图片来源：冷万欣/摄

中房报记者 冷万欣 扬州报道

“淮左名都，竹西佳处”——南宋词人姜夔笔下的风雅之地，正是如今江苏省扬州市竹西街道核心区域。

曾因生态修复与免费开放获市民青睐的竹西公园，近年来却因土地权属纠纷与违建争议陷入舆论焦点。

这座始建于上世纪80年代的城市公园，历经多次产权变更与开发改造，其复杂的历史遗留问题与商业开发冲动，正成为城市治理中公共利益与资本博弈的典型样本。

2025年4月1日，中房报记者在扬州市邗城区竹西街道片区实地调查中了解到，围绕竹西公园的土地纠纷早已年深日久，此外，竹西公园自2019年起，建设了体育馆、月子中心以及童学馆等建筑，这些建筑物在2020年被扬州市邗江区城市管理局定为违建并要求限期拆除。

一面是公园运营方与黄金村余前村民小组的租赁纠纷，一面是延宕数年无法执行拆除的“违建”，多方争议情况下，竹西街道办事处亟须对竹西公园内建筑物的拆留、土地征收手续的有无做出准确的回应。

中房报记者先后约访扬州市邗江区人民政府竹西街道办事处（以下简称竹西街道）、扬州市邗城区城市管理局（以下简称邗城区城管局）以及扬州竹西公园有限公司实控人张某梅，截至发稿，竹西街道方面对于部分问题未予回应，张某梅则是匆匆挂断电话，对相关问题不予置评。

在竹西公园门口路标指示牌。 图片来源：冷万欣/摄

集体资产到私营化 埋下争议伏笔

竹西公园的诞生可追溯至20世纪80年代。彼时，作为郊区城北乡的集体资产，公园以竹林景观为核心，兼具生态保育与社区休闲功能。2002年，随着城市化进程加快，公园改制启动，原集体资产全部退出，扬州竹西公园有限公司成立，负责人徐某清接手运营。2010年，江苏庆峰工程集团（以下简称庆峰集团）完成收购，标志着公园从集体所有制彻底转向私营化管理。

这一时期，扬州市推进“园林城市”建设，引入社会资本被视为激活公共资源的创新路径，却也为后续矛盾埋下隐患——改制后的公园延续收费模式，与周边社区的公共属性逐渐割裂。

2017年12月5日，扬州市政府发布扬府办﹝2017﹞127号，市政府办公室关于印发《扬州市区2018年黑臭水体整治行动计划》的通知，要求创造条件恢复已覆盖的河道水体，打通“断头河”，加强城市水系沟通，构建健康水循环体系，恢复河道生态功能。

在扬州市黑臭水体整治工程中，冷却河、竹西河被列入重点治理名单，彼时，扬州市对于两处河流的整治要求为控源截污、清淤疏浚、生态修复、景观提升、水环境治理以及拆建竹西闸，竹西公园也因此迎来命运转折点。

2018年，扬州市政府办公室印发《2018年城市建设和环境提升重点工程项目计划表》（扬府办发〔2018〕9 号），竹西公园开放式改造属于城市环境提升重点项目，建设内容包含景点恢复、绿化提升、新建健身跑道和健身设施等内容。

河道生态修复与公园开放式改造被捆绑推进，公园由此转型为免费开放景区。

然而，改造过程中，管理方以“景观提升”名义拆除部分历史建筑，新建餐饮、游乐设施，土地权属模糊、规划审批滞后等问题开始显现。

竹西公园内，竹西八景之一的“蜀井”被商业包围。 图片来源：冷万欣/摄

租赁协议合法性成诉讼焦点

2018年改造启动后，黄金村余前村民小组提出异议，指出公园部分用地租赁程序存在重大瑕疵。

据知情人士介绍，彼时村民代表称，上世纪90年代签订的用地协议未经村民大会表决，且租金标准远低于市场水平。

扬州竹西公园有限公司则主张协议合法有效，强调数千万元改造投入面临损失风险。双方矛盾激化，2019年起，村民小组多次向邗江区法院提起诉讼，要求确认协议无效或调整租金，

据企查查，扬州竹西公园有限公司与扬州市邗江区竹西街道黄金村余前村民小组的租赁合同纠纷案件目前已经进入二审阶段，尚无判决。

对于双方的争议，黄金村相关负责人告诉中房报记者：“当年竹西公园改制后，负责人徐某清负责经营。改制过程中，徐某清曾按照当年的土地征收标准向余前村村民小组支付过土地补偿金额40万元左右，不过并没有办理相关征地手续。”

“而且，支付补偿金的过程中也存在着问题，其中部分补偿金是以借款的名义支付的，每年付10%的利息，直至转让给庆峰集团之际，补偿金才支付完毕，中间每年给3万元左右。”

“当年的改制文件中明确，（竹西公园）土地还是归村集体，土地使用权归徐某清所有，后来随着发展，竹西公园公司资不抵债，徐又将使用权转让给了江苏庆峰工程集团（张某梅）。”他补充说道。

据上述负责人介绍，余前组村民认为土地是村集体所有，虽然使用权目前归属庆峰集团，但庆峰集团应当支付租金，庆峰集团方面则认为，其从徐某清处通过转让收购取得竹西公园土地使用权，且当年改制已经签订过相关协议，不应再支付土地租金，双方分歧不可调和。

记者联系扬州竹西公园有限公司法定代表人张某梅，其称“相关问题请咨询主管部门”后挂断电话；竹西街道对土地权属细节未予回应。

公园内建设的竹西精舍院门紧锁，寻常游客无法进入。 图片来源：冷万欣/摄

商业扩张与违建困局

土地纠纷尚未解决，公园内违建问题进一步激化矛盾。

2020年12月25日，扬州市邗江区综合行政执法局向扬州竹西公园有限公司发出﹝2020﹞第2044号处罚决定书。

其中载明，扬州竹西公园有限公司在邗江区竹西路30号竹西公园内于2019年2月起建设城市书房、体育馆、配套餐厅、盆景园、管理用房、游客中心及客栈的行为涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，应依法给予处理。要求该公司限期拆除违法建筑。

2025年4月1日，中房报记者实地探访可见，竹西公园核心区域被商业设施环绕：两层高的体育馆、童学馆、月子中心等仿古建筑占据显著位置，这些从事商业活动的建筑正是前述邗江区城市管理局要求限期拆除的建筑。

此外，公园内部分历史景观如“蜀井”被商业建筑包围，公共步道狭窄，绿化空间压缩。记者以创业者身份咨询得知，所有商业用房租赁均需通过张某梅所在的庆峰集团办理，其中童学馆由其直接管理，月子中心（扬州义妁文化传播有限公司）法定代表人亦为张某梅，42天收费4万至5万元。

对于竹西公园的现状，竹西街道回应称并强调“周边百姓对公益性体系认可度较高”。但市民反馈截然相反，有市民向记者指出：“免费开放是事实，但商业占据大量空间，完全背离‘竹西八景’的文化底蕴。”

值得注意的是，竹西公园商业规划已形成明确框架。2021年起，公园以“竹西里”三文融合创意产业园为定位，引入童学文化、优客工场、新加坡母婴品牌等，形成“体验+成长”“健康+体育”“创业+孵化”三大板块，甚至在2020年竹西街道年度表彰大会上交流发言。这与违建认定形成鲜明冲突，凸显管理部门在公共属性与商业开发间的角色矛盾。

竹西公园童学馆门口摆放的招生广告。 图片来源：冷万欣/摄

历史遗留问题与执法效能考验

竹西公园的争议在扬州并非孤例。

2020年9月，自然资源部挂牌督办扬州13个公园违法占地案件，问题集中在未批先建、未履行征地手续等。

此次竹西公园违建处罚决定长期未执行，暴露出基层治理中历史遗留问题与现实利益的复杂博弈：一方面是村民集体土地权益诉求，另一方面是企业巨额投资的现实压力，加上规划调整周期漫长，导致执法陷入僵局。

截至发稿，邗江区城管局未回应违建久拆不决的具体原因，竹西街道亦未明确土地征收手续办理进展。

此外，对于竹西公园违建以及土地权属争议的处理，竹西街道方面回应称由于竹西公园历史成因复杂，本着“尊重历史、面对现实、依法依规、谨慎处理”的原则，区住建局、区资规分局、竹西街道积极对接市级部门，目前市、区部门联动，已调整部分区域控规，逐步妥善处理竹西公园历史遗留问题。

这场持续多年的争议，不仅是单一项目的产权纠纷，更折射出城市更新中公共空间保护、资本合规运营与基层治理效能的深层挑战。当“竹西佳处”沦为商业博弈场，如何在历史欠账与现代治理间找到平衡，成为考验地方政府的一道必答题。

（应受访者要求，部分信息已做匿名处理）