关于党员干部失信行为性质认定分析

文章要旨

民事违约行为很多情形下不具有民法以外的可罚性。判断民事违约行为是否违纪，应充分考虑行为人是否存在主观过错、违反相对义务的危害性，结合违约原因，违约行为的发生方式，是否造成严重不良影响，是否影响党的形象，是否损害党、国家和人民利益等具体情形，以及是否符合违纪构成要件，进行综合研判。

民事违约行为，违背诚实守信的社会公德，损害他人合法权益，如造成不良社会影响，损害党员干部的形象，可认定其违反生活纪律，适用兜底条款（严重违反社会公德）。

拒不执行法院判决、裁定被司法拘留或追究刑事责任的行为，适用纪法衔接条款，可以实现全面、充分评价，且能体现该行为违反国家法律法规的本质特征和严重危害性。

党员干部因不具备履行能力而未履行民事判决、裁定的，法院不能对其罚款、拘留或者以拒不执行判决、裁定罪追究刑事责任，纪检监察机关一般也不宜追究其党纪责任。

关于党员干部失信行为性质认定分析

作者：刘晓婕，中央纪委国家监委案件审理室

来源：《纪检监察纪法适用研究》（第1辑）

一、基本案情

吴某，中共党员，A省B市D县政府办公室三级主任科员。

2019年3月，吴某与刘某、李某等13名农民工签订合同，由刘某等人为其装修住房，相关费用由刘某等人垫付。同年7月，住房装修完工，刘某等人多次找吴某要求其支付装修费用27.6万元，吴某均以手头没钱为由拒不支付。刘某等人遂到吴某单位和住所门口拉横幅，要求吴某支付欠款，并在春节前夕在县政府门口找有关领导同志上访，当地媒体以“农民工讨债难”为题发布新闻，造成不良社会影响。

齐某，中共党员，A省B市E县教育局一级科员。

经查，2019年10月，齐某以买房周转为由，向A省B市某保险公司工作人员叶某借款100万元，承诺6个月后还本付息。但借款到期后，齐某一直未予归还。2020年年底，叶某向E县法院起诉齐某，法院判决齐某立即归还借款100万元及约定利息，但齐某仍未还款。2021年1月，叶某向E县法院申请强制执行，齐某归还借款20万元后，以无偿还能力为由不再继续还款。后经法院执行调解，齐某与叶某达成和解协议，齐某在一年内还清剩余80万元借款本息。一年后，由于齐某仍未还款，叶某向法院申请恢复执行，并反映了齐某近期有购置新车、出入高档消费场所等情况。经E县法院查明，认为叶某反映情况属实，将齐某列为失信被执行人，并向其发出《司法拘留预先告知书》，限其3日内履行全部义务，否则将对其司法拘留，情节严重的，移交公安机关按拒不执行判决、裁定罪处理。后齐某因未按期还款，被司法拘留。叶某到纪检监察机关信访，要求齐某归还借款。

二、分歧意见

对案例一的定性处理有3种意见：一是吴某的行为属于民事违约行为，在生活中较为常见，不宜认定为违纪；二是吴某的行为属于违反生活纪律，应适用，认定为“有其他严重违反社会公德、家庭美德行为”；三是吴某的行为违反民法规定，应适用，认定为违反国家法律法规的行为。

对案例二的定性处理有2种意见：一是齐某的行为应适用2018年《纪律处分条例》第二十八条认定，即“有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的”；二是齐某的行为虽然符合2018年《纪律处分条例》第二十八条规定，但该规定仅属于纪法衔接条款不具有实体性评价功能，应优先从《纪律处分条例》分则的“六大纪律”范畴评价其行为构成违反生活纪律，适用2018年《纪律处分条例》第一百三十八条，认定为“有其他严重违反社会公德、家庭美德行为”。

三、意见分析

我们认为，上述两个案例中的党员干部虽然都有失信行为，但应区分具体情形作出不同性质的认定，即案例一同意第二种意见，案例二同意第一种意见。分析如下：

（一）关于吴某民事违约行为的性质认定

民事违约行为是否构成违纪，不宜仅从违反民法的角度考虑判断，主要理由：一是民法中权利义务具有相对性，双方达成的合意在双方同意或情势变更等情况下随时可以改变，民事约定的强制力和约束力低于刑法、《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规规定的行为；二是民法中的违约行为是由多种因素导致的，很多情形下违约行为不具有民法以外的可罚性。例如，受疫情影响无法按期归还贷款、家庭出现重大变故无法履行合约等情形。因此，判断民事违约行为是否违纪，应充分考虑行为人是否存在主观过错、违反相对义务的危害性，结合违约原因，违约行为的发生方式，是否造成严重不良影响，是否影响党的形象，是否损害党、国家和人民利益等具体情形，以及是否符合违纪构成要件，进行综合研判。

案例一中，吴某在农民工按照约定如期完工且自己具有支付能力的情况下拖欠农民工装修费，不仅违背诚实守信的社会公德，损害了他人合法权益，而且当时恰逢国务院颁布《保障农民工工资支付条例》不久，社会各界广泛关注农民工欠薪问题，造成不良社会影响，损害了党员干部的形象。党章要求党员带头践行社会主义核心价值观，提倡共产主义道德，弘扬中华民族传统美德；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》要求党员领导干部讲修养、讲道德、讲诚信、讲廉耻。因此，《纪律处分条例》对党员干部严重违反社会公德的行为予以约束和规范，从而倡导党员干部培养高尚道德情操，弘扬社会正能量。吴某的行为应适用2018年《条例》第一百三十八条，认定其违反生活纪律。

（二）关于齐某拒不执行人民法院民事判决、裁定行为的性质认定

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条第一款第（六）项规定，诉讼参与人或者其他人拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，明确对拒不履行生效法律文书、非法干预或妨碍执行的党员构成违纪的，按照《纪律处分条例》等有关规定处理。实践中，党员干部不履行法院民事判决、裁定的行为，一般包括3种情形：一是负有执行义务的人因不具备履行判决、裁定能力而未履行人民法院生效的民事判决、裁定的；二是负有执行义务的人不履行人民法院生效的民事判决、裁定，且具有最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百八十八条规定的行为，且未达到犯罪标准的；三是负有执行义务的人不履行人民法院生效的民事判决、裁定，且达到触犯刑法第三百一十三条标准，构成拒不执行判决、裁定罪。

案例二中，司法机关经过核查，认为齐某有能力执行法院的判决、裁定而拒不执行，其行为的表现形式与刑法第三百一十三条拒不执行判决、裁定罪一致，但情节严重程度尚未达到构成拒不执行判决、裁定罪的司法实践认定标准，且其在被列为失信被执行人、收到《司法拘留预先告知书》后，仍拒不履行司法判决、裁定，故将其司法拘留。执纪实践中，2018年《纪律处分条例》第二十八条不仅具有纪法衔接功能，其还明确规定了行为表现形式和量纪幅度等内容，在本质上属于党纪评价的实体性条款，可直接作为党纪处分的实体依据。同时，违法（不构成犯罪）行为符合《纪律处分条例》分则有关违纪行为类型时，按照“特殊优于一般”等原则，优先适用“六大纪律”有关规定，若违法（不构成犯罪）行为不能被分则有关规定完全概括时或者没有对应规定时，则直接适用2018年《纪律处分条例》第二十八条。齐某行为虽然违反社会公德，但其拒不执行法院判决、裁定被司法拘留的行为，认定为违反生活纪律并不能完全概括该行为的全部要素和情节，适用2018年《纪律处分条例》第二十八条评价该行为则可以实现全面、充分评价，且能体现该行为违反国家法律法规的本质特征和严重危害性。

此外，党员干部的行为属于负有执行义务的人因不具备履行判决、裁定能力而未履行人民法院生效的民事判决、裁定的，人民法院不能对其罚款、拘留或者以拒不执行判决、裁定罪追究刑事责任，纪检监察机关一般也不宜追究其党纪责任；若构成拒不执行判决、裁定罪的，一般应适用等规定追究其党纪责任。

来源：纪法思享