在生产经营地认定工伤，可以在单位所在地申请工伤待遇先行支付吗？｜劳动法江湖

重庆市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2024）渝行申372号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）重庆市九龙坡区社会保险事务中心

被申请人（一审原告、二审被上诉人）王某

再审申请人重庆市九龙坡区社会保险事务中心（简称九龙坡社保中心）因与被申请人王某给付工伤保险金一案，不服重庆市第五中级人民法院（2023）渝05行终672号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

九龙坡社保中心申请再审称，《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款虽然规定了职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇，但未明确规定是向工伤认定统筹地区的社会保险申办机构申请还是向用人单位所在地社会保险经办机构申请，根据2016年人社部《关于执行 <工伤保险条例> 若干问题的意见（二）》第七条和《中华人民共和国社会保险法》第五十七条及《工伤保险条例》第六十二条的规定，用人单位原则上应在注册地为其职工参加工伤保险，未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。因此作为单位注册地及生产经营地的社保经办部门均有对工伤职工履行工伤待遇支付的职责。被申请人有申请行政救济的权利，但由于王某已向生产经营地的人社部门申请了工伤认定，行政救济行为在生产经营地已开始进行，因此，应当向作出工伤认定的社保部门对应的社保经办机构申请先行支付。

九龙坡社保中心作为社会保险经办机构，核定和支付工伤保险待遇系其法定职责，有义务审核支付对象的相应材料，支付的项目和支付的金额，保障国家工伤保险基金安全。工伤认定与支付分离，分散了对工伤保险基金监管，会导致工伤保险基金流失，并且存在跨统筹区域行政规定效力的问题。重庆市社保经办机构只能按照法律、法规及重庆市的相关规定执行。《工伤保险条例》第五条、第十一条规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，工伤保险基金进行省级统筹，因此，工伤保险待遇申办与工伤认定应在同一统筹地区，才能监管工伤保险基金，保障资金安全。法律虽赋予社会保险行政部门追偿的权利，但是在九龙坡社保中心已经先行支付的工伤保险待遇案件中，暂无一例全部追回。跨行政区域支付行为显然给工伤保险基金的管理工作带来难度，且会影响本辖区职工的权益。综上，一、二审判决错误，请求撤销一、二审判决，依法改判。

王某未向本院提交书面答辩意见。

本院认为，本案王某的诉讼请求为判令九龙坡社保中心向其先行支付工伤保险待遇，诉讼类型为履行法定职责之诉。关于九龙坡社保中心是否具有核定工伤保险待遇并予以先行支付的职责，一、二审判决均作了评析，本院对此予以认可。本案中，2020年10月12日，成都市人力资源和社会保障局作出编号：〔2020〕07-657号《认定工伤决定书》，认定王某受到的事故伤害，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。成都市龙泉驿区劳动人事争议仲裁委员会作出龙劳人仲案〔2021〕49号《仲裁裁决书》，裁决重庆某网络科技有限公司（简称某公司）支付王某一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金、停工留薪期工资、住院伙食补助费、护理费、鉴定费、医疗费共计246935元。根据以上事实可以认定王某与某公司之间存在劳动关系，某公司未依法缴纳工伤保险，王某发生工伤事故，应由某公司支付工伤保险待遇。王某经劳动仲裁后未获得工伤保险待遇，因某公司暂无其它可供执行的财产，重庆市九龙坡区人民法院于2021年11月25日作出（2021）渝0107执8358号《执行裁定书》，终结本次执行程序。本案双方当事人对上述事实并无争议，对王某符合先行支付工伤保险待遇的情形亦无异议。本案的争议焦点在于九龙坡社保中心应否履行工伤保险待遇先行支付义务，依法予以核发。

《中华人民共和国社会保险法》第五十七条第一款规定，“用人单位应当自成立之日起三十日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记……”，《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号，以下简称《意见二》）第七条第一款规定“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险”，根据以上规定可知， 用人单位依法应当为职工参加工伤保险，用人单位在何处参保，就由该社会保险部门履行相应的工伤保险职责。当用人单位的注册地与生产经营地不在同一统筹地区时，用人单位原则上应在注册地参保，未在注册地参保的职工，也可在生产经营地参保。鉴于此，对于有劳动关系的职工而言，当发生工伤事故后，只可能是这两地其中之一的社会保险部门承办相关工伤保险事务。

本案中，王某所在单位某公司的注册地位于重庆市九龙坡区，某公司的经营所在地位于成都市龙泉驿区，本案涉及跨辖区先行支付工伤保险待遇问题。从法律规定来看，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿”，但其中的“社会保险经办机构”究竟是用人单位注册地还是生产经营地的“社会保险经办机构”并未明确。《社会保险基金先行支付暂行办法》亦未规定工伤职工或工亡家属应向何地的社会保险部门提出先行支付申请。《意见（二）》第七条第三款规定“未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”，其中仅明确“进行工伤认定、劳动能力鉴定”应在“生产经营地”，从该规定的文义解释来说，难以扩大解释为，只能向生产经营地的社会保险部门申请先行支付。鉴于《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》《社会保险基金先行支付暂行办法》中，并无对当事人选择权有否定性规定，故在法律无明确限制的情形下，从最大程度保护职工利益的角度出发，工伤职工或工亡家属的选择权应当受到保护，用人单位注册地以及生产经营地的社会保险部门均有接受当事人先行支付申请，依法审核并决定是否核发的职责。就本案而言， 九龙坡社保中心以工伤认定及鉴定未在用人单位所在地的统筹地区为由拒绝先行支付申请于法无据。

九龙坡社保中心申请再审认为跨辖区先行支付工伤保险待遇，可能影响本地工伤保险基金安全，损害本地参保职工权益， 以上问题反映了两个价值取向的冲突与平衡，第一劳动者权益保护与地方工伤保险基金管理之间的冲突与平衡，第二本地参保职工的权益与异地工伤职工权益之间的冲突与平衡。 《工伤保险条例》第一条规定明确了工伤保险设立的目的“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险”。 社会保险基金先行支付设立的目的也是旨在帮助工伤职工或工亡家属，在穷尽救济措施后，仍无法获得保障时，由社保经办机构通过先行支付的方式，依法保障其工伤权益得以实现。 《中华人民共和国社会保险法》以及《工伤保险条例》对于工伤保险基金管理工作进行了规定，各地社会保险行政部门依法对本辖区内的工伤保险费征缴、工伤保险基金的支付情况进行监督检查；财政部门和审计机关依法对本辖区工伤保险基金的收支、管理进行监督。工伤保险基金是确保工伤保险制度正常运行的基础，对工伤保险基金进行规范管理，确保基金安全运行，才能更好地保障劳动者权益。尽管工伤保险基金实行省级统筹，鉴于国家对劳动者权益的保护，永远都放在首位这一原则，当出现跨辖区支付情况时，首要考虑的应是对劳动者权益的保护，其次才是工伤保险基金在辖区之间如何平衡。

《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定了先行支付的前提条件“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形”，可以看出，工伤保险作为社会保险项目，以保障功能为主，工伤保险待遇是否先行支付与用人单位是否缴纳工伤保险费并不相关。且从权益保护的紧迫性而言，异地工伤职工或工亡家属在已认定工伤的前提下，其权益保护的现实紧迫性显然高于其他尚未出现工伤、工亡情形的参保职工。

用人单位参加工伤保险，出现工伤事故时，社会保险部门履行工伤保险赔付职责，为通常程序。用人单位未缴纳或未足额缴纳工伤保险时，方才出现由社会保险部门兜底予以先行支付的特殊情况。《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》对于社会保险部门如何向用人单位征缴保险费、可采取哪些措施进行追偿都做了明确规定，作为用人单位注册地或生产经营地的社会保险部门亦有对用人单位缴纳工伤保险费进行监督、管理的职责。 故，九龙坡社保中心提出的工伤保险待遇申办与工伤认定应在同一统筹地区，才能监管工伤保险基金，保障资金安全，先行支付后暂无一例全部追回的申请再审理由不成立。让用人单位应缴尽缴，向欠费单位应追尽追，才是化解工伤保险基金风险的有效方法，也才能从根本上保障工伤保险制度良性运转。

综上，九龙坡社保中心的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回重庆市九龙坡区社会保险事务中心的再审申请。

审 判 长　　许　鹏

审 判 员　　龙贤仲

审 判 员　　李　艳

二〇二四年九月二十六日

法官助理　　郭书佳

书 记 员　　万　芳

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