数读｜2025年预供地缩量提速，彰显地方调控智慧与决心

2025年作为"十四五"规划收官与"十五五"规划承启的关键节点，中国土地市场迎来提质增效新阶段。在精准供地政策与增存挂钩机制的双重引导下，各能级城市正因地制宜推进供给侧改革：核心城市聚焦价值提升，成长型城市强化内生动力，区域协同发展格局正在加速形成。

预供地公告作为土地供给侧的前瞻性指标，既体现现阶段地方政府对政策目标与市场规律的精准把握，更是研判城市发展战略与市场趋势的重要依据。

本文基于官方数据及市场监测，从规模调控、结构优化、节奏把控三方面解读预供地数据背后的发展逻辑与分化特征。（数据来源：自然资源部公示信息及CRIC监测）

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总体规模缩减35%，一线城市韧性凸显

2025年1-2月，全国预供地总建筑面积同比下降35.5%，用地面积减少37.5%，延续了2023年以来的收缩趋势。“增存挂钩”机制、“以人定地”供地原则在2025年得到了深化落实。

具体分城市能级来看：

一线城市“量稳质升”：供应建面提升了3%，主要是由于2025年广州提前了预供地公告时间，北京和上海2025年初预供地建面同比下降二成。2025年，北京、上海仍在继续加强核心优质区域的土地供应比例，实现社会效益与土地价值的平衡。如2025年初上海平均供地容积率从1.87下降至1.78，进一步提高了优质地块供应占比，极少数高容积率项目也均为城市核心地块，典型如容积率3.95的虹口区宅地在2月份拍出了接近四成的高溢价率。

二线城市“增减分化”：整体预供应建面平均回落24%，城市间明显分化，长三角城市群中，杭州、合肥、宁波等供地规模均逆势增长；而东北、华北部分城市（如哈尔滨-42%、石家庄-62%）则因库存调整需求而出现回落。

值得注意的是，二线城市预供地平均供地容积率达到2.2，为各能级城市最高（一线城市2.05、三线城市2.06）。虽然近年来“低密度高品质”已在新房市场蔚然成风，但是受城镇住宅用地指标限制以及板块库存压力影响，二线城市优质低密土地储备有限，其中旧改板块的土地储备更是难以实现2.0以下的容积率。除苏州、南京等预供地集中在外围板块的城市之外，2/3的城市平均容积率仍在2.0以上，譬如频频拍出高溢价宅地的杭州也达到了2.2，典型如成都、西安平均容积率均达到了2.5以上。

三四线城市“主动出清”：预供地建面同比下降39%，降幅为各能级城市最大，超60%的三四线城市预供地规模跌幅超40%。部分城市甚至在年初暂停宅地供应，充分利用2025年地方债务上限的增量空间，积极响应财政部严控地方政府隐性债务政策，也为城市存量地再利用腾挪发展空间。

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三四线加快预公告节奏，预期管理强化市场信心

研究背景：根据2023年自然资源部要求，住宅用地出让信息需提前至少三个月公示，以减少房企因信息不全引发的盲目竞争。在近两年实际执行中，一二线城市基本都按照时间下限公告（三个月），而部分三四线城市为规避流拍风险，主动延长公示期至半年以上。

在2025年1-2月供地项目中，得益于三四线城市预公告节奏的加快，已经有96%的截止期集中在5月底以前，这一比例较2024年同期提升9个百分点。典型如咸阳、黄冈、铁岭等城市2025年初预公告截止期均提前至上半年结束。压缩预供地清单的公告周期，有助于加强预期管理，避免供给侧长时间积压“待入市”土地，正面影响投资方信心；另一方面上半年完成土地出让，确保土地出让金纳入年度预算，也有助于地方政府提高土地、资金等生产要素的周转效率。但对于部分市场相对低迷的三四线城市来说，也是对城市自身吸引投资能力的考验。

此外值得注意的是，一二线城市也加快了预供地的执行节奏，并进持续优化单次供地规模，譬如北京、上海2025年首轮供地均于1月进行，在2月交易，较往年提前了1个月。杭州实行小批量滚动供应，除年末土地供应外，绝大多数单批次供地规模控制在30万㎡以内，维持市场热度。

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主要城市分化加剧

上海、杭州预供应逆市扩量

就主要城市表现来看：

上海控量提质，2025年初预供地公告规模72万平方米，同比上升13%，平均容积率从1.87下降至1.78。继续聚焦主城优质板块和郊外环产城板块低密宅地，典型如闵行江川紫竹即上新了两宗容积率仅为1.01的产城宅地，起拍价3.5万元/平方米，对标低密别墅售价普遍在10万元/平方米以上，将填补板块内高端低密改善需求缺口。

北京兑现供地计划目标，2025年初预供地公告规模35万平方米，同比下降了51%。2025年北京首次提出弹性供地，商品住宅用地供应从2024年的“不低于300公顷”调整为2025年的240-300公顷，进一步控制住宅用地供应规模。

杭州、合肥、宁波等城市逆市扩量。自2024年四季度以来，得益于新房限价的解绑，杭州土拍屡屡出现50%以上的高溢价高总价地块。在火热的市场背景之下，杭州2025年初预供地规模同比增长60%，推出更多的预供地清单以供企业挑选，也在情理之中。郑州、合肥等则加强了城市更新、产城融合等低密优质地块的供应力度，典型如郑州预供地公告平均容积率从2024年初的3.0下降到了2025年初的2.5。宁波则主要是与保障房用地供给节奏加快有关，如宁波预供地清单中的鄞州区7号地块，规划建面45万平方米，其中安置房占比约占三分之二。

西安、哈尔滨、天津等城市深度缩量，典型如西安2025年初公告了67万平方米的宅地，同比下降90%。西安当前消化周期仍在18个月以内，作为为数不多供求关系指标健康的城市，也在积极调降预供地规模，使其与新房市场交易规模相若，以稳定市场预期。去库存面临挑战的哈尔滨、石家庄等城市也在大幅调降预供地规模。重庆在2024年基数已在低位的情况下，2025年初预供地规模继续下降25%至58万平方米，已然低于城市新房交易流速二成左右。

也有少部分城市较2024年提前发布了预供地公告，如广州、南京、长春、成都、厦门等。其中广州、成都市场热度不错，近半年频频有热点地块拍出，2025年提前发布预供地公告有助于承接市场热度，稳定市场发展预期。至于长春和南京方面，预供地清单大多集中在成交预期较为明确的区域，如长春高度集中在国家级长春新区和郊县，南京主要集中在远郊的溧水、六合等板块，对市区“主战场”的供求预期影响较小。厦门则是较早地发布了2025年供地计划，计划供应宅地90公顷，同比下降44.6%。

综上，2025年初预供地数据表明，房地产供给侧正在经历一系列积极调整：一线与核心二线城市通过优化供地结构巩固市场信心，三四线城市以收缩策略化解库存压力，全国供地节奏更趋高效。年初的土地成交数据也给出了积极反馈：2025年2月份经营性用地平均溢价率达到11%——自2021年下半年进入调整期之后，溢价率首次突破10%。

尽管现阶段行业库存压力较大，但核心城市的发展韧性与调控智慧正在为市场注入稳定预期。2025年，随着精准有序供地的进一步深化，再加之专项债收储对库存改善的积极作用，土地市场有望在调整中夯实长期健康发展的基础，进一步支撑城镇化与经济增长目标如期实现。